规范行政编制立法视角下的我国政府机构改革问题研究
2015年10月09日 12:58 作者:冯晓岗
规范行政编制立法视角下的我国政府机构改革问题研究
0lnC [T8y \S0冯晓岗 上海政法学院
z`wp R[DK5N0基金项目：本文为2010年“上海高校选拔培养优秀青年教师科研专项基金”项目部分成果（项目编号：szf10013）。
,Eq x?]5W m0摘要：改革开放以来，我国先后历经了7次政府机构改革，历次改革在转变政府职能，解决机构臃肿、提高行政效率等方面都取得
)d.p9lv[0X v:[ V8k0了一定的实效。但是，每次机构改革后不久都会习惯性出现的诸如政府机构数量回升、行政效能不高、人浮于事等突出问题，极大地中国论文网9N_? @ b cW3u)f
影响了政府机构改革的效果。有鉴于此，笔者试图以我国行政编制立法为切入点，从行政编制立法与有效推进政府机构改革的关系角中国论文网/j?L"|Vh5hy'i
度，分析完善行政编制立法对政府机构改革的积极影响和作用。中国论文网g;t'f](w6Obo
关键词：行政编制立法；政府机构改革；积极影响
vjR o3ZJ0一、我国七次政府机构改革历程回顾
Bd/ql w0第一次是 1982 年政府机构改革。此次改革以精兵简政为原中国论文网#nCf5N{I
则，废除了领导干部任职终身制，实现了干部队伍年轻化，国务中国论文网ot CuG)P@W
院各部委、直属机构、办事机构从 100 个减为 61 个；在人员编
j ^(WG3[T0制方面，国务院各部门从原来的 5.1 万人减为 3 万人[1]。中国论文网A F#nnf*j*@s
第二次是 1988 年政府机构改革。此次改革首次提出了“转
"O ^,h7P6e0变政府职能是机构改革的关键”，强调强化政府经济管理部门的
TIYko]0宏观管理职能。 通过改革， 国务院部委由原有的 45 个减为 41 个；
t:jU2?;J q0直属机构从 22 个减为 19 个，部委内司局机构减少 20%。在国务
G ibx `&w0院 66 个部、委、局中，有 32 个部门共减少 1.5 万多人，有 30 个中国论文网y1J/Z ^"HNQO
部门共增加 5300 人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制
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R)V0比原来减少了 9700 多人[2]。
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JD0第三次是 1993 年政府机构改革。此次改革以转变政府职能
g"O)u:[J2y c/k)G0为重点，旨在通过机构改革进一步理顺政府部门之间、政府与市
$x.W,cjK`5xu P2w0场之间的关系，进一步精简人员，提高行政效率。改革后的国务
0b;T)mfN{0院机构数量从 86 个减少到 59 个，较改革前减少了 27 个，人员中国论文网 n,DZq
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减少了 20%。中国论文网!z
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第四次是 1998 年政府机构改革。此次机构改革重在解决当
7H*O&P7N\L q4sw%Kj0时政府机构设置与社会主义市场经济发展的突出矛盾，改革后，
/VS uk)O6O1x"a0除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的 40 减少到 29 个，
|Ey Yx"Y0国务院机关干部编制的总数在三年从 31000 人减少了一半[3]。中国论文网^ @#B\^,T4l(T$u
第五次是 2003 年政府机构改革。此次改革旨在进一步转变
)I Z)R jF(x0政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本。改革
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|0后，除国务院办公厅外，国务院 29 个组成部门调整为 28 个，即
,_ iV;m/H'aO0不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。
t;K ` B9[ SL0第六次是 2008 年政府机构改革。此次改革主要围绕转变政
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E9^ N0府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体中国论文网)\!F,_F1th3Z En
制，合理配置宏观调控部门职能。改革后，除国务院办公厅外，
W)x"|D7ap3V'S}0国务院组成部门设置 27 个，调整变动的机构共 15 个，正部级机
}3S-T N6D2} D[0构减少 4 个。
S$@6cU)W0[ D0第七次是 2013 年政府机构改革。此次改革旨在解决政府机
M6J$JL)cy,}[C Hk0构在职能定位、即机构设置、职责分工和运行机制等方面存在的
%J"wI }r/k4qS0问题。“对有些长期存在、社会高度关注的问题，通过职能调整
6@A Q%~.b:h(q.b0解决，或适时通过必要的机构调整解决。” [4]经过改革调整后，中国论文网 E W o6M0m*o
国务院正部级机构减少 4 个，其中组成部门减少 2 个，国务院设
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zU9}0置组成部门共 25 个。中国论文网RdO
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综观改革开放以来我国的 7 次政府机构改革，无论从改革的中国论文网3]Lj q"j
[ do d8]
目的、改革的目标、改革的原则还是改革的效果来看，都较前一中国论文网bBB#H S
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次改革取得了一定实效，特别是在经济领域。但是，在肯定政府中国论文网&W6dy:mx"a d
机构改革“螺旋式上升”、“渐进式前进”的同时，我们也应当
CB!R9V$}}9N0u0认真反思每次机构改革后不久都会习惯性出现的诸如政府机构中国论文网w
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数量回升、行政效能不高、人浮于事等突出问题表象下的深刻原
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@0[#a0因，当然，这些原因一方面来自我国“议行合一”的行政管理体中国论文网'J&T m-c
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制，一方面源自我国“体制行政法”建构的缺陷。若对以上 7 次
%@4A5M?!j ee%n6x\0政府机构改革的具体内容进行梳理，我们不难发现，几乎每次政中国论文网w0_Y&|y,h0}c
府机构改革都或多或少的涉及到了行政机构设置的状况和公职
u1s]&x ]+aSp0人员的定额状况问题，这其实就是行政法上的行政编制问题。因
)f Bz_ b:l.w2m ]j f0此，从我国行政体制的现状和有效规制行政权的角度来看，行政
Ua2X!z6d3L0编制与有效推进政府机构改革的目标关系密切。
p*H.f;J m0i/Q"I H*x0二、“控权论”理论下的我国行政编制立法
/i+Z2@*K!\ k^KId0行政法调整的对象和核心是行政权，它是一种独立性和受控
h2m.oJ#h0v&x0性相统一的权力。其独立性表现在行政权由国家行政机关行使，
S'?c'uC0行政机关对行政权的行使具有排他性，即除行政机关之外，任何
Q Xz Tyr j0组织和个人都不得直接行使行政权。其受控性表现在行政权在行
8_:i7?j'J%ms1k3U0使过程中要受到权力机关的控制，依我国的政权体制，权力机关
O(hWV*O(zA.z+s y0除行使立法权以外，还具有监控其他国家权力的权力，当然，也
4B$l@ w]@U6m0包括对行政权的监控。因此，若从行政权的“控权论”理论出发，
&s Q&UJ:twW0行政编制立法对于行政机构的设置以及公职人员定额也有着极
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_pol'k0强的控制作用。
kv/h$UO(H0（一）行政编制法的科学内涵中国论文网(K E'H_a0[ UP
1.行政编制的概念。 “行政编制不包括企业编制和事业编制，
9e0gQ)_s7}0仅指行政系统内的编制，包括行政机构的设置情况和行政人员的
D)sFkSQ'k0定额情况两个方面。”因此，我们可以将行政编制理解为：（1）
g8l`1g _"|C1V0某一特定行政系统中不同行政机构之间、行政机构内部一般机构
P m3g%s| k/Y G0和部门机构设置的比例数；（2）某一特定行政系统中各类工作
T-g+F:T'l$^_Ay0人员的比例情况。要提及的是，以上两个方面相互统一并相互制中国论文网T1f},nt|{,Y9J
约。这种关系表现为：在任何一个特定的行政系统中，公职人员
~ n Ojg0总是依附于一定的行政职务，行政职务的实际状况决定该职位公中国论文网 Z
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职人员的定额，而公职人员的定额又反映行政系统的职位设置。
5i'ib0t \.?0yn02.行政编制法的行政法内涵。我国首次正式提出行政编制法这中国论文网/@8_E nO"g l(c
一概念是在 1987 年召开的中共十三大上，大会报告提出：“为了
7n _.m;kb,Lw P0巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行中国论文网 M D6I._ S2Hg)?$a
政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。要完善行政机关组织中国论文网*hl1AD \3Pv6F
法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和
?)RU3BA0人员编制。”从宏观层面来讲，行政编制法是对行政编制进行规定中国论文网2B#R$f6G y#_ z
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和调整的法律规范的总称，具体说来，一是国家立法机关和行政机
v u%e;?t'T0关对行政编制行为过程进行规范的总和，也可以说是行政机构设置中国论文网}l~}.lye3_
的状况的法定化；二是构设行政机构中行政职位数及其比例关系的
Ut Yy9{*Q}~0法律规则，也可以说是公职人员定额状况的法定化。
1Q"X+d!qL03.我国行政编制规则的现状。在我国，作为以“确定行政边
界”、“构建行政层级结构”、“调整事权关系”、“综合行政中国论文网[ w,Wv6aTX"?"jn5d S
职能”等具体内容为有机构成的体制行政法来讲，行政编制规则
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V5m Pw d o+|]-?0目前大多散见于宪法、行政法律、行政法规、地方性法规、行政
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M0规章、自治条例和单行条例、行政规范性文件等法律渊源之中，中国论文网p;f9p)z4R
其具体内容大多体现在国务院组织法、地方行政组织法、公务员
kXCF?1h-l`@a0法以及各种规范性文件之中。中国论文网!q O*BP])[,M
（二）行政编制法的行政法功能
3oX5x6YLy4Np01.有效控制行政机构的规模。从一般意义上来讲，行政组织法
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i0通过建立与客观的行政事态相对适应的行政机构体系以实现对行
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}+kIY9r I0政机构规模的控制。目前，我国主要是通过行政的方式来控制行政
P Z^:C&},W6F0n qn0机构的规模，各级行政机构的设置、人员的配置都由上一级政府决
;O2Dvt)P'Q m$C k4U0定（国务院组成部门的构成除外），这使得一些行政机构规模的扩
B;er#aDE-w"Y0o0大和人员编制的增加相对较为容易，难以受到行政法的有效制约。中国论文网 k$w6G$^ }
因此，通过行政编制法定化的方式，可以实现用法律的强制力和约中国论文网 a:o4E)sbv-n9S6Y(w
束力来控制行政机构规模的目标，并且能够对随意扩大行政机构规中国论文网;E5oS9C)}
模，增加公职人员配置的行为予以纠正和制裁。中国论文网2X%S t\ H+xM/](X0H
2.控制行政机构的体系结构。我国的行政机构体系结构可以中国论文网R v R8aX3Al
分为“金字塔式”结构（如中央与地方各级人民政府）、“纵向中国论文网8J!F3H:t6a
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垂直” 结构 （如教育部——高等教育司——政治教育处）以及 “横
+}~a5FJ8s r x0向并列”结构（如上海市司法局和上海市公安局同属上海市人民
*\ g_w+RwYp0政府）等三种模式。“通过行政编制这一可操作的手段，制约行中国论文网m.Jg5V8`/m
政机构的规模，使行政机构既能完成其行政管理的职能，又结构中国论文网X^C&~h
合理。”
6O GszC6W(iu03.提高行政效率。行政法追求的价值包括效率价值，行政成
?(fb uU W6v.H$c B0本可以作为衡量行政机构设置、人员配额是否合理的评价指标之
om#P`9[0u0一。行政编制对行政成本的控制功能主要表现在：因为各类行政中国论文网*BU9a K V"H$O ?\~
机构是根据行政职能来予以设置的，在明确行政机构的职能后，
OBZG9PE/S? Q0对人员数量和比例结构做出安排。所以，行政机构从本质上来说
9?+D {4R0Oq|0是行政职能的体现，行政职能也是确定行政人员数量的依据。
2jK&z3T{F2g9K0（三）我国行政编制立法的应然选择
8O*Qw0{y}0长期以来，由于我国党政职能交叉、政企不分、政事不分，行
:d5w Hab$A{*r0政编制立法陷入了如下困境：一是大量行政编制规则主要由相应的中国论文网{@ W.WL uuG+M8I
行政主管部门确定，虽然这些行政编制法规范就其本身而言是完整中国论文网 F7D'^ wI1s |
的，是切合本系统实际的，但缺乏严格的宏观控制机构；二是一些中国论文网"prtY D
行政机构制定规范时缺乏长远眼光，仅着眼于当时的形势和行政事中国论文网T o.w5H&o\;p7iw/o#m^
态，对编制缺乏有效论证和定量分析，编制法规的名称也通常定为
%Q7k!dcd0“试行办法”或“暂行规定”，与其他行政法规范相比，极不稳定；中国论文网RN:`
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三是多数行政编制法规范呈柔性而非刚性，忽视了从数量上对行政中国论文网_8ULC;u|J
机构的控制，这也是我国政府机构改革难以走出“精简——膨胀—中国论文网2P2[;yS8W-LtDd { j_
—再精简——再膨胀”循环圈的原因之一。有鉴于此，我国行政编
2r#c'YYW H ]/j0制立法首先要解决行政编制的规范化问题。中国论文网5LXa&s+Eg*nh
1.行政编制立法必须权威化。就制定机关而言，目前我国由中国论文网 a `cM1i
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部委及有关职能部门作为编制立法主体的状况必须改变，应由权
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x ]y } r5t'|"y0力机关即全国人民代表大会及其常务委员会制定，因为法律制定
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l'M M0E;@ GR!T0机关的地位高低直接决定着该法在人们心中的地位。就法律形态中国论文网mv uh#mE8~
而言，行政编制法必须要有较高的形态。目前大多数行政编制法中国论文网&s8m0IJ{
在行政法体系中的层级较低， 且以规章居多， 这种现状必须改变。
tg tT(K0y0A f vc2VS02.行政编制立法必须法典化。虽然党中央在十三就提出要制
8tb5GhG ]'XU }0定行政机关编制法的要求，但是由于种种客观原因，我国行政编中国论文网9@lAg9b \l#Z;j
制法至今尚未出台。行政编制立法的法典化是指行政编制法必须
S F6s*~S*C5A0从宏观上、总体上对行政编制工作提供规范和程序，并能包容国
S b'P dN0J}v9yx0务院或者有关职能部门制定的编制法规和规章。
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YS vt:JU03.行政编制立法必须具有严格的法律效力。前已述及，行政
D"I s5p0~Ynv0编制法有效控制行政机构的规模、控制行政机构的体系结构以及
0}!gf1f5Vx xU0提高行政效率的本质功能要求它必须有法律的强制力，若不强调
!w fw o7js X c0这种法律效力，行政机构设置以及人员定额中的超编、扩编、滥中国论文网 \/]{d `%E'JY }U
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编现象就无法解决。中国论文网 qtK$nP{ PL
三、规范的行政编制立法对我国政府机构改革的积极影响中国论文网"z1Z]'ZP ` R!y
政府机构改革是我国政治体制改革的重要环节，是市场经济中国论文网-X!l0l-SU W(S
发展的必然要求和体现。规范有力的行政编制法对于深化行政管
)soM0zO'F%e/cdyH0理体制改革、转变政府职能、提高行政效率有着积极的影响。中国论文网Cd.L,~vkU
（一）规范的行政编制立法有助于政府依法行政中国论文网2r)G2nD:B!R3L}
从调整对象上来看，行政编制立法是行政机关对机构设置、
&|$B q)q?0公务人员定额等行政权力的法定控制；从内容指向上来看，规范中国论文网 g}4H&J0b0qCcm%K
的行政编制立法能为政府机构改革提供强有力的依据、规范、标中国论文网'n6z,V(A7Hc&X
准和准则； 从目标取向上来讲， 规范的行政编制立法是不断健全、
6W @"V)i#v(f+~ J0完善我国行政法体系以及深化政治体制改革的有机构成。中国论文网Z+F~ K*hD
（二）规范的行政编制立法有助于转变政府职能
$T"pj D\7Y5Y"Oi{0政府职能是行政管理的灵魂，它规定了政府应该做什么和不
k.i|w:R#I"i-l#F0s0该做什么。作为政府机构改革基础的行政编制立法，其本质就是
Gn/@*A _PHT0要达到限权明责的目的，在市场经济条件下，将行政管理职能和
{"K4j!Z DF#W!z0其他职能以法律的形式加以确认，有利于实现政企分开、政事分中国论文网{a3i*m \B7k Z_}M
开，改善行政风气、强化行政责任、规范行政权运行，为政府机中国论文网e\#F$f*o
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构改革创造良好的内部改革环境。中国论文网,X
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（三）规范的行政编制立法有助于提高行政效率中国论文网 X3y nQMv:u1W
行政效能的提高依赖于精简的行政机构和高素质的机构工
bYFr*V%a1O `K%`#L0作人员。通过法律规定机构精简、行政责任以及行政编制来提高中国论文网]+L~L M,V;eA fT V
行政效率这一要求贯穿于我国整个行政法体系。行政编制立法作中国论文网
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H7FXn T$Q
为规范和管理我国机构设置和人员编制的专门法律，能有效提高中国论文网)n Y`C J+a
行政管理效能，改变机构编制管理中存在的机构设置臃肿、编制
U#@Ttf#B0管理无序、人员膨胀凸显、体制机制矛盾等制约经济发展和政府中国论文网(EO Bv:A'W
_eL;bs/M
高效运转的弊病。中国论文网*D*? s
J5csgV
（四）规范的行政编制立法有助于提高党执政能力与政府管
b _'r2K J7K k0N0理能力
EXi8C u D1[0行政编制法典化的过程就是用法律手段控制各级各部门的中国论文网0h.@5Q/C!]$j
职能配置、机构设置和人员编制的过程，这是一种有别于原有的中国论文网;|&xx&L:Q+b!m.W U `
通过行政手段控制编制膨胀的方式，它标志着政府不仅掌握了用中国论文网8eR-P@ cl \
法律管理社会的能力，而且掌握了用法律管理政府自身行为的能中国论文网(IaS,a,@ Gk V A
力，对于政府管理能力的提高具有重要作用。
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OP3A2e x-v0总之，行政编制立法与政府机构改革相辅相成，互相促进，
1C)r f.e1D(e0互相制约，规范的行政编制立法是有效转变政府职能的基础，是中国论文网.R[NzDB [4?Z
巩固政府机构改革成果的保证，而政府机构改革又必须在行政编
QE6m%X qc7y y6xB0制立法的框架内运行，不断深入的改革实践能够有效完善我国的中国论文网&FA ek.z
Bo
行政编制立法体系结构。
+f.Qm$}e"Y4m#h
F0注释：
[U0n6^\1z0[1]王凡斌，付钦太，杨宪萍.《机构改革如何走出精简——膨
SXQW
J5nKD0胀的怪圈》，《学习论坛》，1999 年第 7 期，第 41 页.
[*}l }(o
W.h,o z$f0[2]http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2003-03/06/conte
W$KOO ^`e0nt_761664.htm 2013 年 4 月 19 日最后访问.
+KPuT kB9v0[3]曹琦.《从改革的“怪圈”中走出——初探改革开放后四次中国论文网A `ok p[6A
国务院机构改革》，《河北师范大学学报》，2008 年 11 月，第 1中国论文网vX a ]da@"DK
5 页.中国论文网|%N!lO P S"Z3kjO
[4]马凯.《关于国务院机构改革方案的说明（2013 年）》.
&fpR)W;x'wa[0作者简介：
#y9J$x2{:H E6G1aJr0cNF0冯晓岗，男，1978 年 03 月出生，硕士，助理研究员，研究
[ ['s H9~0方向为宪法学与行政法学。
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