铁路企业中的政府购买机制研究

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`3o]B0铁路企业中的政府购买机制研究
k YE2HG0张文煜
_J+R^&B0（兰州交通大学经济管理学院，甘肃兰州730070）
9K6A o+Tc5y4q0【摘要】在经历了高铁建设的快速发展之后，铁路改革走到了一个新的十字路口。文章首先对铁路行业内部实
&byo*rS Y-m0施的“交叉补贴”这一政策进行了详细的描述，认为在我国计划经济的年代里实施“交叉补贴”是可以理解的。然后对政
I^o]}PNCMG0企分开的铁路改革趋势和方法做了重点说明，并以西北铁路局的改革为实例，对其具体的改革设计原则、运行机制、发中国论文网2V,u`@V)xu
展方向进行了重点探讨，表现了政府购买机制的必要性和可行性。
^+O:A g/l5Vf:Ut0【关键词】铁路；公益性运输服务；政府购买机制中国论文网c4h+b/`!h]N)H
【中图分类号】F532.6 【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2013）12-0128-03
,n+l2J/g!~0一、提出问题中国论文网+to'Zr#mms6Gy9s
现代铁路发展迅速，高铁、动车等在全国很多地方已经连中国论文网'B[:gs"U"x Zb
通，这不仅提高了运输速度，也大大增强了运输能力，方便了人
!QG:]T.n.D;HO0o0们出行和货物运送速度。在铁路运输中包括很多公益性的运输，中国论文网4egC;o[*F
例如一些抢险救灾物资、重要军用物资以及一些特殊物资，另中国论文网Z a)|f5gJd
外像军人、学生等乘坐火车半价优惠也属于公益性运输。面对中国论文网\eC0N5e
这样的公益性运输，国家政府一般采取的处理办法是：这些公中国论文网t7Ku*N)_:aHP
益性运输的亏损由人流高峰期的盈利来补充。因此，在没有国家中国论文网
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补助的情况下，这些公益性运输对企业是否盈利有很大影响。
0Xk j7\,e_'Cyc0面对数目庞大的公益性运输，以及政府的一些特殊运输，
*?C;Y+d1v"ev0使铁路部门的盈利变得非常微弱，特别是像西北铁路局这些公中国论文网
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益性运输较多的铁路公司，已经出现了亏损现象，在铁路部门中国论文网[yM.VW!^AbI[
的新一轮创新改革中，如果政府还是保持以前的态度，还是让中国论文网4a:e P'WM/]$` j
企业自己解决公益性亏损问题，国家和企业之间的界限模糊不中国论文网6E$dPQ*YV
清，铁路企业将很难在市场经济的社会里立足；如果企业的公
:[1s(p^0x0益性亏损完全靠政府补助，那么国家的负担则较重，则政府不中国论文网.l\'X\-_ Nsc_-{9H
会同意这样的改制方案。本文对铁路部门改革的迫切性做了说中国论文网2Sz.An[8LP
明，然后重点说明了改制中存在的问题，并深入探讨了公益性
mgA$qQ|0运输的现状和改进措施，最后就政府融资购买公益性服务的新中国论文网 k;dLP,j)c*_ Oa
方案进行了详细探讨和分析。中国论文网 v@utnEI
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二、铁路部门的“交叉补贴”中国论文网Kj,IZ8`9E1Ze
在20 世纪，我国经济制度主要还是以计划经济为主，像铁中国论文网%c*Mh
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路部门这样的运输企业都不缴或缴纳很少利润，国家都表示默中国论文网@4W;DR
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认甚至还点头许可，但在这种情况下政府要求企业提供一定的中国论文网{;tH2B)z/Gfv!^T
公益性运输，这样下来企业总是处于盈利微弱或者盈亏平衡的中国论文网Hr_j,G1V1h
状态。所谓交叉补贴，就是政府从内部平衡企业亏损的策略，在
aKV4{SR&JB0这个策略实施过程中政府以最小的成本获得最大的社会效益。
)f N9V[ Y x"}0通过实施交叉补贴政策，不仅可以防止铁路企业虚报成本，还
'yb ?z*?;~?0降低了企业的社会监督成本，对企业和国家都有利。然而，在实中国论文网h3Ck#kf Z}$i
际运输中，政府的公益性运输不受距离限制，所有路程都必须
TJkivYa0是统一的最低运价，这样使交叉补贴政策很难在铁路企业中实
Fq J3H-jd|5X,R0施。有些不知情的人觉得，用于公益性运输的这部分费用让铁中国论文网r{+L8LM"p5zM)BS
路企业自己去承受，使国家的经济负担明显减轻，那些公益性
]1@f+a@+aZ5A0运输造成的亏损在国家票价的管制下没有让消费者承担，而是中国论文网oxU:fnVV vp
完全由铁路部门在承受，但是实际上到最后这部分亏损还是要中国论文网7Y5g&V\$N
政府补贴，最终承担的费用比之前的还要高。交叉补贴的实施，中国论文网D |8iyl$aA
最终并没有解决实际问题，不仅使铁路企业的利润减少，而且
?5I/D#D@c~w0还使铁路企业在市场经济下的竞争力下降。中国论文网8NO6s$vq
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20 世纪80 年代，铁路部门先后实施了“放权让利”和“铁路
F xt/`}+a8G0大包干”的改革，目的都是为了充分调动铁路企业的积极性，从
,uQ0}+q5pMA%_`0KA0而想获得更大利润。从一定程度上来讲改革是有成效的，它强中国论文网!y@I&U\NLJ!K
化了铁路企业内部的经济约束，但是这种约束并不是靠市场机
rB9\:PO!F ~0制来实现的。以及后面进行的几次改革，都没有从根本上解决
[T Q{l%k%v*V0铁路企业的本质矛盾。21 世纪初期，铁路部门试图实行“网运分中国论文网&?R4MwN!C%M&p/AT$fJ
离”的改革，也就是将铁路的运输经营和网络经营这两部分分
su;G:e1S0开来经营，这样就达到了一种垄断，这种改制明显是一种自私
9S3sz.k)z9_X#^.?7K0行为，与国家规定的目标很不统一，这种改革方案很快被相关
)D:R&K&})`/x;]0部门否决。
4Agr7s%qjHwf0直到2010 年我国铁路部门的原始面貌还没有改变。从以
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|I6j9HB/[0前的失败改革或者试行可以看出：首先，国家铁路运输企业效中国论文网`$h:t.vFC.W(od/{
率低下、利润较小，主要是由于政府严重干预企业发展、企业又
7nW _8@T0对政府有很强的依耐性这项体制造成的，以前实行的一些表面中国论文网@bNPW&n
上的改革，并没有触动本质，很难获得突破性的进展；其次，一中国论文网qn)o:g5T f_-~z
些以企业为主体的改革，受到公益性运输问题的制约，企业只中国论文网 p5`b0B/|+|%\y`
为了自己利益而不管社会的改革政府是不会审批的，没有将企
\Ws3uU]0业作为运输市场主体的改革，都没有实质性的意义；最后，一份
:s6ch2]lU u0好的改革方案，必须达到资源的有效配置，也要为企业增加利
1a%aP'h-poJ)]-G*xr0润，还必须满足政府的需求，并且满足大部分消费者的愿望，这
(G:l+IKLp F0样改革才能被各个部门通过且良好运行。中国论文网7O [&nn,{)J/EMV
三、政府购买机制设计的基本原则
K.EE.s1ct)`W,H0（一）西北铁路企业的运输现状和改制难点
qI$?yV\7^0在全国铁路运输中，西北铁路的公益性运输表现的更为突
F6C5EZ*D0出，铁路运输企业想成功改制存在很大困难，但是对于我国其
[gU8sHA0他铁路公司的改革具有很重要的实际意义。大量的分析研究表
0@-~ x2\1eF#Y0明，影响西北铁路运输企业发展的主要原因有：（1）公益性较强中国论文网{8e!nSHe\uv:^1^
的那几条铁路的经营严重亏损，从而导致整个西北铁路企业处中国论文网+RH1li1kX.{/h"q
于亏损状态或盈亏平衡状态；（2）铁路运输企业设立的部分制度中国论文网f%YO6X GX
等于形同虚设，没有达到原有的效果，例如成本约束机制已经
)H:kb nfO&@:WC+r0失去动力；（3）固定资产处于停滞状态。公益性和经营性不仅边中国论文网]8l"P8tc&m F3A
界模糊，而且相互结合，这种作用下如果西北任一铁路企业对中国论文网Qs.upuq2Y
现有的资产全部上市，那么肯定会出现无人敢接的局面。假如这中国论文网%gs8dT1w
类企业将公益性和经营性企业分开，单独对其中的经营性企业
C7s$P"Qx0上市，实现资产使用分类，这又是一种很难实现的条件。自从中国论文网
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2004 年国务院审批通过《中长期铁路网规划》后，各地政府与铁
Wc"ke.VJf0道部联合投资，已经建成了敦煌、西延等铁路，还有西平等铁路中国论文网1Xl1o-O [1di^
线在建，并在规划设计西兰铁路客运专线等。这些由铁道部、各
y~(qmYIMIU0地政府等多部门联合组建的铁路公司，使铁路经营管理样式有
E q PM:R d${g6W0所增加。政府、企业等多部门共同参与西北铁路建设，开创了国中国论文网 _-AVfR
有产权多元化的先例，在国内铁路企业改革中具有突破性的意中国论文网 TI+GJ?[K+Z
义，但是受行业规定的制约和地域的限制，只能逐步进行改革。中国论文网,o${x\8Ip+Y
当前铁路运输企业运能很难扩充，资产管理混乱，特别是国家、
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woyTb0企业和市场的关系很难分清，这些因素严重阻碍了铁路企业上
d]fU)b@m:Z'~uD0市，必须遵循我国资本市场的上市标准，从分清政企关系入手，中国论文网$`6{2CBo0]x w
突破各种难点，创造有利于优质运输资源上市的条件。中国论文网`4d#_7[ w'yuoyr
（二）政府购买机制设计的基本原则
7b4~Hq4V:t3[0政府购买机制要想实施，必须遵循一定的原则，主要表现
;YTs sKG2~0在：（1）政府职能转变原则。铁路生产经营中具有特殊性，最为中国论文网:w Ro?LrR:w|
明显的将利润收入看的比社会公益重得多，按照这样自由发展
&k P-K^Y9~0下去，将会使社会福利水平降低。在经营过程中，铁路运输企业中国论文网JAi8z$P)[_&~
的优势是控制信息和成本，如果监督力度不大，企业将会趁着
5s5[eRC0这个漏洞最大限度地操纵成本，国家必须对这种情况采取措中国论文网oi@|jc
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施，防止企业垄断市场而获取很大利润，给消费者的利益造成
\Uq@b7o`(aQ0严重影响，同时政府应转变职能，减少对微观经济运行的干预，中国论文网P(w%W;H}xD
加强对市场的调节和监管，提高公共服务基础。（2）企业市场主
F:I,] hCZ,^0体地位原则。要想让企业在市场经济中立足并良好发展，必须
$g&A;d5Bh'N;C2IM0实行政企分开。首先必须确定铁路运输企业法人的财产权，使
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J;a7Ls1aRa0得法人具有独立的特性和市场主体的地位，建立规范的市场管中国论文网
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理机构。相关资料表明，垄断性产业能够从这种制度中获取更
_f4Rno0大的利润。铁路运输企业虽然希望政府出台更多法规，但是却
k)\4kko&Z8u0希望政府减少对企业的干预和限制，在公平、公正的原则下和
0w|s+[:iC6t9S0政府合作的基础下共同发展、互利共赢。（3）适应特定竞争方式
(L&\[Y0P8r7z3LB2VgUq%j0原则。铁路建设需要巨大的资金投入的，就现有的技术经济条中国论文网mTX,?*[2wI2h IG
件，在同一区间内铺设两条以上的平行线路是很难实现的，而中国论文网 `0^ hA.m-`T S
且纵向业务分拆这项改革没有经过审批，导致了铁路企业不仅中国论文网/mng6V"~
要和同行竞争，还必须同其他行业竞争。铁路运输具有明显的中国论文网z `0]FE6ri)z
优势，这种运输不仅运输成本低，能源消耗也远远低于其他运中国论文网(F-_h%w e*KJ
输业，而且能够大量的运输，在与其他运输方式竞争时具有明中国论文网tG3P+p5b%sz
显的优势。铁路运输企业要想实现市场化，必须进行资产上市，中国论文网EoJ1G
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通过融资途径，得到投资商的支持。（4）制度变迁成本小于收益中国论文网-`X+J2t9O.M*t
原则。不合理的改制，不仅造成经济损失，而且还会导致成本升
XL@[OB0高。如对铁路干线实行分割管理后，使铁路交易成本大量增加，
|Im^Ch.{j0铁路价格失控促使货物价格大范围增长，企业裁员又会增加维
"S5dZz}h0持社会稳定的成本。经过多种方案的分析比较，政府在选择改
,Be}7jB0制方案时，只能选择交易成本较低、社会振荡相对较小的方案。中国论文网4_? r^\/}
（三）政府购买机制运行的方向和着力点
Uz)UtR cq*V|'P0新方案的设计是在立足我国国情的前提下，全面了解和掌中国论文网#f!kK g6i^J/WR@ Y)q
握各地域特性和路程情况，遵循党和国家要求的“深化国有企中国论文网4Z2y1k4]
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业公司制和股份制改革，建立健全现代企业发展制度”的原则，
p0hb)l5NB)z;W G0政府和企业形成较好的关系时，企业的资金来源有更多的途中国论文网`{y6s:m
径，并且在基础服务方面加大力度，当铁路企业亏损或者利润
P2H*K4E0zm5wI0微薄时，国家将对其进行补贴，这部分补贴资金主要来源于税
1l1S ~N~4Rf:T0收，或政府给与企业一些特殊政策使企业的运输成本降低，采中国论文网7L0g(W5M-~
用多种方式购买公益性产品和服务，最终既要增加国家的税
5m*Go?|woj0收，还要使企业的利润和消费者的满意度均增长。
(|$|$X;CZ0pVO-O01.清晰界定政府与企业的产权关系。对于公益性的运输和
es-[V#A-YO0其他的相关服务业，一般都是企业将所需产品生产出来，然后
g @ E:T%L"t0以一定的价格卖给政府，最后政府以更低的价格将产品投放到中国论文网^#E5a&Si L+O
社会需要的各个地方。政府购买方式和市场调节机制的实施，
6@L6[_0G1oV8r;`-H0说明了政府干预企业和市场的办法是不合适的，标志着交叉补
oc6Lt-x0贴办法被淘汰。在新的改革中，国家政府成为公益性运输的主
7eV(?S|gc]0体，政府对企业的公益性运输亏损进行补偿，政府主要靠税收中国论文网
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来购买公益性运输，这样两者相互依靠、互利共赢、共同发展。
3OX'n)kg(kT0新型的购买方案要求：（1）企业不因政府的公益性运输而负债，
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N)G\@0如果企业经营不善无法生存，政府也不会替企业偿还债务。当
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}G? I|0需要交易时，政府与企业进行商量讨论互相达成协议，使双方中国论文网&p,\:XO)XD
都达到目的且利益不受损伤，在运营生产中企业具有独立的产
#`/N8I-yc)V&sjQ#z$y0权，并具有自主支配全部利润的权利，在使用和处理财产时企
(a:L t G2u!E s,X){$c0业也具有独立权，不受政府和投资者的制约。（2）不仅要防止政
\0s^*T9piQ0府对低效率资源的任意干涉，还要防止内部人的投机倒把。这
Xi8nrY)Fl0V0种产权明确的互相约束要求，说明政府在运行中的作用是征收中国论文网RJ _]
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税务、帮助选择管理人员、监督；同时又指明了铁路运输部门的中国论文网}?)}gVr
责任，既要承担一定的社会责任，又要受到投资人的约束。中国论文网&h0j9@hL;B]
2.鼓励企业自愿提供公益性运输产品和服务。对铁路运输
2P0lF1D$R0企业来说，必须能够回报社会，而且企业要为社会发展考虑，也

b)[F*El*cB/C0n*A0是成为优秀企业和长远发展的前提。国家相关部门调查表明，
8M[1hGv-Z%Cs0企业家对企业履行经济、法律等责任都比较赞同，但是对公益中国论文网#x6~$| W/?fiRA3kh
性的责任企业家认同的却不多。政府通过购买公益性运输服中国论文网 q4j*@"@n/G&g
务，正好鼓励企业去上市融资、扩大运输能力，从而使企业获利中国论文网,V/Xy`n
后给国家上缴更多的利税，通过缴纳税金的多少来评价铁路企
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sz IO#j,Y0业对社会贡献水平，引导企业更好的服务于社会。在国内各种
M1s+y/P@BBZ0因素的影响和世界金融危机的形势下，国家政府为了减轻铁路中国论文网 iOm%J#u w i
涨价对消费者的影响和对市场社会的冲击，执行价格规制，同中国论文网yA*jy+QxZi#Xv
时在对企业考核时将社会效益作为一项考核内容，通过铁路企中国论文网hFqnBr {!Xc3qh
业的自愿运输使得公益性运输达到最佳状态。
'[7w A'D2vX{r!?w,N03.推动更多具备条件的铁路运输企业改制上市。这种改革中国论文网.Y7u$tF+p"f^
方式一旦成功后，将会在更多的铁路运输企业中推广运行，促
0~;Giy/o,`9P]o/p0使更多符合条件的铁路企业改制上市，扩大资金来源，增强企中国论文网#b!t9ay$P/T.b
业的服务性，减少政府干预，是新机制在运行中良好发展的前
0c8ZuO!o0提条件。即使像西北铁路局这样的公益性很强的企业，仍然有
h0E*?v.ek1] W0H0自己独立的财产，具有一些产权清晰、盈利较大的优良资产。在中国论文网YnZ)?k ?
西北铁路中，像陇海线宝兰段等盈利较大的铁路线路，可以进
S8Z `&M3K:A0行改革并上市融资。当前形势下，西北铁路必须坚持以铁路局中国论文网g1u3` i"u'e:r"~
为主体的改造，在改造中以现有的资源为基础，以建设集运输、
jAj9HG/Ct wC G2W0服务及其他相关产业为一体的现代化大型企业为目标，并加强
J*UV2?.un0和其他企业的合作，联合一些有实力的投资企业，共同组建铁
0dA FPq.^1w0路股份有限责任公司。在铁路运输企业改制过程中，应注意以中国论文网%t7\N a.|`c
下三点：（1）铁道部或其他政府授权机构起监督管理职责，对国
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n9`gj0家财产的使用进行监督；（2）铁路公司上市融资的资金是有专
a@:r1VU8m1}}0门用途的，例如用来兼并其他企业，以及大批量的购买主要物中国论文网:t$gA2mxi9YT+B)\)A
资和铁路先进技术的研发，还有新产品的引进和购买；（3）公司中国论文网(zK!Iz/Wx^
应该设立一整套完整的法人财产权，必须确保正常运输业务，中国论文网fq5Gz8yT+`
并负责筹集全部资金，而且要担当建设和运营责任，还应该承
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y Unb s0担还贷责任，在平稳较快发展的总目标下，尽最大可能的加速中国论文网 U{!wu!rK8R3U^
市场经济，使国有资产发挥最大能力，以提高企业的经营效益
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o@'A0为最终目标，用最短的时间发展成为自主经营、自负盈亏的先
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R0进企业。中国论文网~_X2eP;V,W;\ R-A
4.选择具有可适性的政府购买多样化购买方式。很多专业中国论文网R-`t0j,} yR5U'|*o#?
人士认为，应该借鉴西方和欧美发达国家的经验，对公益性的
I"u'I4Omg`N0运输应实行政府公开补贴，并通过给予一些特殊扶持政策来决中国论文网MgS;d]S:xW
定政府对企业的实际补贴情况。根据我国实际的情况，企业的公中国论文网%PX[HJ'mOcT
益性运输的亏损资金由政府补贴，使企业扭转以前的亏本状态中国论文网O]v4{bj
达到盈利局面。这种政策是符合我国国情的，国家政府对青藏

pT$O
j)W6y.w.]0铁路实行税费优惠等政策的做法都是属于政府补贴的内容。另
N]'V K,yt0外，本文中还介绍了另一种改革方案，这种方案的实际内容是
!`^ZRHc0通过国家的有关政策扶持，从而达到降低运输成本的目的，同样
-S9t w1N(}}]0也达到使铁路公司扭转亏损的局面。在铁路基础设施固定资产
"SzU*ux*r#w0折旧时，采用不同的计算方法得到的结果大不相同，这个结果中国论文网9R"Co2_ a%bQj
又直接决定着企业成本，从而直接涉及企业的最根本利益。中国论文网4`0N6Om$b W
四、结束语
(q|T1E^y6V0铁路改革是大势所趋，以前的铁路企业经营模式既不能使中国论文网7[r-?,BLYpH1E[
企业更好发展，又给国家带来沉重的负担，因此，必须创新机制
ve.f:o)J`6Y&p0}0进行改革。自2013 年两会召开以来，铁路部门已进行了大规模中国论文网^)v(t2WF p(~
的改革，原有的铁道部被改为中国铁路公司。改革后，中国铁路
N,i;]~-O
@f:Te)})qkc0总公司对所有铁路运输调度指挥，实行全路段的统一管理，并
4P \;`'D)P/uj&T0且必须确保铁路的良好运营和安全，确保特殊运输任务圆满完中国论文网7up h'vX)p
成，不断提高管理水平，为广大人民群众提供安全、便捷、优质中国论文网 Cq8tj
l/a V
服务。铁路发展规划和相关政策的研究划为交通运输部的职责。
eZ9BVy5_?u7F0在新的改革模式下，政府部门应给与政策扶持，消费者应履行
4M9M:P'_1It0好监督的责任，交通部门应规划设计更合理、更科学的铁路线，中国论文网|/`}{F3WD
铁路公司应该在安全的前提下提高运输量和运输能力，并加大中国论文网(Z1t6Y i_
科研力度，最终达到使国家、企业、消费者都满意的优秀企业。中国论文网+YV9\r,p't } l
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