铁路企业中的政府购买机制研究

铁路企业中的政府购买机制研究中国论文网M(^jB(MC
张文煜
P+n9v&W C3kb.Oc0（兰州交通大学经济管理学院，甘肃兰州730070）中国论文网]#U:Z _5}[`(}K)i
【摘要】在经历了高铁建设的快速发展之后，铁路改革走到了一个新的十字路口。文章首先对铁路行业内部实中国论文网5Lt(@7o{5z+f*qZ
施的“交叉补贴”这一政策进行了详细的描述，认为在我国计划经济的年代里实施“交叉补贴”是可以理解的。然后对政中国论文网P2V D#w
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企分开的铁路改革趋势和方法做了重点说明，并以西北铁路局的改革为实例，对其具体的改革设计原则、运行机制、发
Ny.z(_)E}5l&B0展方向进行了重点探讨，表现了政府购买机制的必要性和可行性。中国论文网6Pl.^!DO
【关键词】铁路；公益性运输服务；政府购买机制
@(k-|N'B|0【中图分类号】F532.6 【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2013）12-0128-03中国论文网(X)M&{Bz|*a
一、提出问题
w DQ0K4d/V9g$T0现代铁路发展迅速，高铁、动车等在全国很多地方已经连
I2h8S/F4tLW1t0通，这不仅提高了运输速度，也大大增强了运输能力，方便了人
"G+D*}#K'x!^ RTS0g3P0们出行和货物运送速度。在铁路运输中包括很多公益性的运输，
.J4I5w,Q5Y9CO0例如一些抢险救灾物资、重要军用物资以及一些特殊物资，另
`@7a,?^3h0外像军人、学生等乘坐火车半价优惠也属于公益性运输。面对
&?ih5^/MD`0这样的公益性运输，国家政府一般采取的处理办法是：这些公中国论文网0R jl C Ht
益性运输的亏损由人流高峰期的盈利来补充。因此，在没有国家
1W4v4c~Qi\x'C0补助的情况下，这些公益性运输对企业是否盈利有很大影响。
!Jp&C_BPWq0面对数目庞大的公益性运输，以及政府的一些特殊运输，
9I:X9O}:T0使铁路部门的盈利变得非常微弱，特别是像西北铁路局这些公中国论文网
eW.j)R-ev3?
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益性运输较多的铁路公司，已经出现了亏损现象，在铁路部门
G!OA+q5D-yi0的新一轮创新改革中，如果政府还是保持以前的态度，还是让中国论文网g0@p-y7f7R:m&UU9Tb
企业自己解决公益性亏损问题，国家和企业之间的界限模糊不中国论文网6W7Tx7p3?4H BC
清，铁路企业将很难在市场经济的社会里立足；如果企业的公
"UL&my(n.K8Q0益性亏损完全靠政府补助，那么国家的负担则较重，则政府不中国论文网8G(E \?4{DW
会同意这样的改制方案。本文对铁路部门改革的迫切性做了说中国论文网]}$u$f*P1O*Nt
明，然后重点说明了改制中存在的问题，并深入探讨了公益性
W3O(Zf mh0运输的现状和改进措施，最后就政府融资购买公益性服务的新中国论文网ak"rL C#xnk.nW
方案进行了详细探讨和分析。中国论文网v'zN/U4r6W] z
二、铁路部门的“交叉补贴”中国论文网-[u&b+Rn_
在20 世纪，我国经济制度主要还是以计划经济为主，像铁中国论文网*`9IH4t7WRK
路部门这样的运输企业都不缴或缴纳很少利润，国家都表示默中国论文网-X R.?8wu7dx
认甚至还点头许可，但在这种情况下政府要求企业提供一定的
1L9amwn(m'H7MkO0公益性运输，这样下来企业总是处于盈利微弱或者盈亏平衡的
(aCaX[;v'E0状态。所谓交叉补贴，就是政府从内部平衡企业亏损的策略，在中国论文网k2V\#B%ASb
这个策略实施过程中政府以最小的成本获得最大的社会效益。中国论文网K2s&t l/B OB
通过实施交叉补贴政策，不仅可以防止铁路企业虚报成本，还
u&QR#Zm\:M0降低了企业的社会监督成本，对企业和国家都有利。然而，在实中国论文网%w"f+oO_q
际运输中，政府的公益性运输不受距离限制，所有路程都必须
dir+\j0ggd!a`0是统一的最低运价，这样使交叉补贴政策很难在铁路企业中实
g5[qLotg)?+O Gg0施。有些不知情的人觉得，用于公益性运输的这部分费用让铁
u+t T0Eq1F?!I0路企业自己去承受，使国家的经济负担明显减轻，那些公益性
-o R4s8Ly0S mGDb0运输造成的亏损在国家票价的管制下没有让消费者承担，而是
[9K8BTp0完全由铁路部门在承受，但是实际上到最后这部分亏损还是要中国论文网"bS!i5m#o,O;q_P
政府补贴，最终承担的费用比之前的还要高。交叉补贴的实施，
C1fRF(n5Jb U0最终并没有解决实际问题，不仅使铁路企业的利润减少，而且中国论文网1YlD:I,V#Y
还使铁路企业在市场经济下的竞争力下降。
!Q`6y%~?r(LV0U020 世纪80 年代，铁路部门先后实施了“放权让利”和“铁路中国论文网5h5]7@FLT1P\9S*}'O g
大包干”的改革，目的都是为了充分调动铁路企业的积极性，从
'R&U6o3t"V0而想获得更大利润。从一定程度上来讲改革是有成效的，它强中国论文网C8o+gT IA/H
化了铁路企业内部的经济约束，但是这种约束并不是靠市场机中国论文网3\a?(U7LT&}*sSR
制来实现的。以及后面进行的几次改革，都没有从根本上解决
*x7ck%kkVj0铁路企业的本质矛盾。21 世纪初期，铁路部门试图实行“网运分中国论文网&Y3^!U Wh
离”的改革，也就是将铁路的运输经营和网络经营这两部分分
,m \zM V1w!KOoN0开来经营，这样就达到了一种垄断，这种改制明显是一种自私
/h.s6uVd0Hnv0行为，与国家规定的目标很不统一，这种改革方案很快被相关
B6K]fQwR0部门否决。中国论文网7n2}%`k }
直到2010 年我国铁路部门的原始面貌还没有改变。从以中国论文网 V/R:Dnj4f
前的失败改革或者试行可以看出：首先，国家铁路运输企业效中国论文网Y^L7d7d
率低下、利润较小，主要是由于政府严重干预企业发展、企业又
9c9e7~z IG_8V8bDF0对政府有很强的依耐性这项体制造成的，以前实行的一些表面中国论文网Se#Eq6S{8rW
上的改革，并没有触动本质，很难获得突破性的进展；其次，一中国论文网}2bL
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些以企业为主体的改革，受到公益性运输问题的制约，企业只
H+k I(I[EZr0为了自己利益而不管社会的改革政府是不会审批的，没有将企中国论文网7JAtu2Q5P lt
业作为运输市场主体的改革，都没有实质性的意义；最后，一份中国论文网#?!rkB(dkSW1X
好的改革方案，必须达到资源的有效配置，也要为企业增加利中国论文网;k1vZ @@!QA$P
润，还必须满足政府的需求，并且满足大部分消费者的愿望，这中国论文网;Y4K$e,j4Nnr
样改革才能被各个部门通过且良好运行。
9ZQv3NvR9`-Q0三、政府购买机制设计的基本原则中国论文网+j4SO:J @S6v3m
（一）西北铁路企业的运输现状和改制难点中国论文网F3l%H0{_N
在全国铁路运输中，西北铁路的公益性运输表现的更为突中国论文网j*d4X@1u#T(y!e)v DI
出，铁路运输企业想成功改制存在很大困难，但是对于我国其
$`I-r/iE@*L0他铁路公司的改革具有很重要的实际意义。大量的分析研究表
;J1Nlh%J;T!h5j0明，影响西北铁路运输企业发展的主要原因有：（1）公益性较强
]*S*B*gjg+m6qmJ;T0的那几条铁路的经营严重亏损，从而导致整个西北铁路企业处中国论文网v[%^*j5O%H:q'z
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于亏损状态或盈亏平衡状态；（2）铁路运输企业设立的部分制度
6Rjb%gL(Bk0等于形同虚设，没有达到原有的效果，例如成本约束机制已经中国论文网Z Z:aH4T-Qz
失去动力；（3）固定资产处于停滞状态。公益性和经营性不仅边
'ATib_Ou!xg0界模糊，而且相互结合，这种作用下如果西北任一铁路企业对
,E1t]M1W ^0现有的资产全部上市，那么肯定会出现无人敢接的局面。假如这
o1_2S#w$a8h0类企业将公益性和经营性企业分开，单独对其中的经营性企业中国论文网_%m?fjnjK(e,s
上市，实现资产使用分类，这又是一种很难实现的条件。自从
J:\9JmHs^_02004 年国务院审批通过《中长期铁路网规划》后，各地政府与铁中国论文网C(YI(U9X
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道部联合投资，已经建成了敦煌、西延等铁路，还有西平等铁路中国论文网 S5t t,T/[:j
线在建，并在规划设计西兰铁路客运专线等。这些由铁道部、各中国论文网Igr!?|+M _c#TPT9s
地政府等多部门联合组建的铁路公司，使铁路经营管理样式有中国论文网"Ffi
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所增加。政府、企业等多部门共同参与西北铁路建设，开创了国
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v&n#RO0有产权多元化的先例，在国内铁路企业改革中具有突破性的意中国论文网%t3^pp$I5u-Q|
义，但是受行业规定的制约和地域的限制，只能逐步进行改革。
-w+ta-e6k0当前铁路运输企业运能很难扩充，资产管理混乱，特别是国家、
h,a9l4F3_d0企业和市场的关系很难分清，这些因素严重阻碍了铁路企业上中国论文网
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市，必须遵循我国资本市场的上市标准，从分清政企关系入手，中国论文网-sP(a2R:_#x
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突破各种难点，创造有利于优质运输资源上市的条件。中国论文网v8m Ym jx6L"ks1wP
（二）政府购买机制设计的基本原则
a'uE(T6Y-A7{^oO0政府购买机制要想实施，必须遵循一定的原则，主要表现
7hF"Zt{aiH0在：（1）政府职能转变原则。铁路生产经营中具有特殊性，最为
azr+a(qPk0明显的将利润收入看的比社会公益重得多，按照这样自由发展
$Z)_pp7W:Q^0下去，将会使社会福利水平降低。在经营过程中，铁路运输企业中国论文网!u Zco2KZ8X.L1m
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的优势是控制信息和成本，如果监督力度不大，企业将会趁着
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s0这个漏洞最大限度地操纵成本，国家必须对这种情况采取措
R}iV/~l]0施，防止企业垄断市场而获取很大利润，给消费者的利益造成中国论文网9j+ie'Q)J[(eZ'X
严重影响，同时政府应转变职能，减少对微观经济运行的干预，
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TwM-pO0加强对市场的调节和监管，提高公共服务基础。（2）企业市场主
8V2`}k"m Z*S1?cm0体地位原则。要想让企业在市场经济中立足并良好发展，必须
;K"R So:]Y0实行政企分开。首先必须确定铁路运输企业法人的财产权，使中国论文网5k4|f*B0N&j
得法人具有独立的特性和市场主体的地位，建立规范的市场管中国论文网,Z*q#Y/JXA
理机构。相关资料表明，垄断性产业能够从这种制度中获取更中国论文网l){bJR0H]9AK
大的利润。铁路运输企业虽然希望政府出台更多法规，但是却
,t-x FG U0希望政府减少对企业的干预和限制，在公平、公正的原则下和中国论文网6X6LZBLl2j
政府合作的基础下共同发展、互利共赢。（3）适应特定竞争方式中国论文网|?bC fCo
原则。铁路建设需要巨大的资金投入的，就现有的技术经济条中国论文网Y1K@[KFu6H
件，在同一区间内铺设两条以上的平行线路是很难实现的，而
'Le:p@k t8Zn0且纵向业务分拆这项改革没有经过审批，导致了铁路企业不仅中国论文网d&`,s'_Hz)|+V;C
要和同行竞争，还必须同其他行业竞争。铁路运输具有明显的中国论文网T%Q B"R#` t
优势，这种运输不仅运输成本低，能源消耗也远远低于其他运中国论文网;u-nIT D%\OWE
输业，而且能够大量的运输，在与其他运输方式竞争时具有明中国论文网wFmK]WjY&YK7F
显的优势。铁路运输企业要想实现市场化，必须进行资产上市，
Con n I-Ssg;\0通过融资途径，得到投资商的支持。（4）制度变迁成本小于收益中国论文网M4X.{
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原则。不合理的改制，不仅造成经济损失，而且还会导致成本升中国论文网 {/B5waz;sX(? ]:M
高。如对铁路干线实行分割管理后，使铁路交易成本大量增加，中国论文网)}A,B(X/O Y;Y
铁路价格失控促使货物价格大范围增长，企业裁员又会增加维中国论文网/sXk8y6H
持社会稳定的成本。经过多种方案的分析比较，政府在选择改
/V {b(l:y0制方案时，只能选择交易成本较低、社会振荡相对较小的方案。
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a&g0（三）政府购买机制运行的方向和着力点中国论文网&o6lr#r {
新方案的设计是在立足我国国情的前提下，全面了解和掌中国论文网 ?+crw'_
握各地域特性和路程情况，遵循党和国家要求的“深化国有企中国论文网 d0['HDt0`JpR
业公司制和股份制改革，建立健全现代企业发展制度”的原则，中国论文网~p6O'r8?s
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政府和企业形成较好的关系时，企业的资金来源有更多的途
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PA$E`t[j0径，并且在基础服务方面加大力度，当铁路企业亏损或者利润中国论文网S6@M`1s2g;lu
微薄时，国家将对其进行补贴，这部分补贴资金主要来源于税中国论文网 e l})DO
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收，或政府给与企业一些特殊政策使企业的运输成本降低，采中国论文网 Q#o,S%x(x.^U7CtAX
用多种方式购买公益性产品和服务，最终既要增加国家的税
N2Fw*G8W1Od0收，还要使企业的利润和消费者的满意度均增长。中国论文网&uNV2Aw*CuC*l
1.清晰界定政府与企业的产权关系。对于公益性的运输和
0T:i/m$f"i-JI0其他的相关服务业，一般都是企业将所需产品生产出来，然后中国论文网5D#[5c i#|5{,jD
以一定的价格卖给政府，最后政府以更低的价格将产品投放到中国论文网.MGe/D-LX3L5_
社会需要的各个地方。政府购买方式和市场调节机制的实施，
H7G\f2? @0说明了政府干预企业和市场的办法是不合适的，标志着交叉补中国论文网WXe:gPsD~
贴办法被淘汰。在新的改革中，国家政府成为公益性运输的主
d'?V_1T:U*o![*j0体，政府对企业的公益性运输亏损进行补偿，政府主要靠税收
T?7keSaL E0来购买公益性运输，这样两者相互依靠、互利共赢、共同发展。
W;[$UzI0新型的购买方案要求：（1）企业不因政府的公益性运输而负债，中国论文网pXS|%C5nZ
如果企业经营不善无法生存，政府也不会替企业偿还债务。当中国论文网9m ^$MFp
需要交易时，政府与企业进行商量讨论互相达成协议，使双方中国论文网$^"TL{,I
都达到目的且利益不受损伤，在运营生产中企业具有独立的产中国论文网w2B,gvIF)P
权，并具有自主支配全部利润的权利，在使用和处理财产时企中国论文网c:l3?p|
业也具有独立权，不受政府和投资者的制约。（2）不仅要防止政中国论文网VKr-Bv5B
府对低效率资源的任意干涉，还要防止内部人的投机倒把。这中国论文网~W@pC1Y
种产权明确的互相约束要求，说明政府在运行中的作用是征收中国论文网J)I?/F`
税务、帮助选择管理人员、监督；同时又指明了铁路运输部门的中国论文网"W"[}:m4Q|r4_ A
责任，既要承担一定的社会责任，又要受到投资人的约束。中国论文网9n/E7KX"FnS
2.鼓励企业自愿提供公益性运输产品和服务。对铁路运输
qUi.A b*r*t Spw0企业来说，必须能够回报社会，而且企业要为社会发展考虑，也
9Aj.\2_ Q&E0是成为优秀企业和长远发展的前提。国家相关部门调查表明，中国论文网6ZE6Co9W"yq
企业家对企业履行经济、法律等责任都比较赞同，但是对公益中国论文网z%`&M%P\~
性的责任企业家认同的却不多。政府通过购买公益性运输服
&gJtC%r-IKg9N0务，正好鼓励企业去上市融资、扩大运输能力，从而使企业获利中国论文网)uGA:N]D^$^
后给国家上缴更多的利税，通过缴纳税金的多少来评价铁路企中国论文网*c`
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业对社会贡献水平，引导企业更好的服务于社会。在国内各种中国论文网jy4E:_+e\c
因素的影响和世界金融危机的形势下，国家政府为了减轻铁路
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`E;iP0涨价对消费者的影响和对市场社会的冲击，执行价格规制，同
6E"w d%D.bv*]0时在对企业考核时将社会效益作为一项考核内容，通过铁路企中国论文网
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业的自愿运输使得公益性运输达到最佳状态。中国论文网YJ4v4d#or*i,Y$E
3.推动更多具备条件的铁路运输企业改制上市。这种改革中国论文网9yn.U?eZ{$|!lT
方式一旦成功后，将会在更多的铁路运输企业中推广运行，促
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J0使更多符合条件的铁路企业改制上市，扩大资金来源，增强企
E1S4bs6h2n'k0业的服务性，减少政府干预，是新机制在运行中良好发展的前
*l%x` h'?W0提条件。即使像西北铁路局这样的公益性很强的企业，仍然有中国论文网3G2d&xx7F^
自己独立的财产，具有一些产权清晰、盈利较大的优良资产。在
XfJ3tUvQp0西北铁路中，像陇海线宝兰段等盈利较大的铁路线路，可以进中国论文网*Q
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行改革并上市融资。当前形势下，西北铁路必须坚持以铁路局
7ea4C1N D$i:IE H0为主体的改造，在改造中以现有的资源为基础，以建设集运输、中国论文网 T_8T"WW+w@"o)R3Z7kj"T
服务及其他相关产业为一体的现代化大型企业为目标，并加强
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q|%K0和其他企业的合作，联合一些有实力的投资企业，共同组建铁
5`I~a|__h0j.[0路股份有限责任公司。在铁路运输企业改制过程中，应注意以中国论文网6X3D0iKpJk(z
下三点：（1）铁道部或其他政府授权机构起监督管理职责，对国中国论文网UA1}p.Umw8[
家财产的使用进行监督；（2）铁路公司上市融资的资金是有专中国论文网$t8p8__8DW
门用途的，例如用来兼并其他企业，以及大批量的购买主要物中国论文网 l
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资和铁路先进技术的研发，还有新产品的引进和购买；（3）公司
4eGmU _j'_ ip0应该设立一整套完整的法人财产权，必须确保正常运输业务，
@&s*]n&H&dW5tQ:Y0并负责筹集全部资金，而且要担当建设和运营责任，还应该承中国论文网9tb*]E-uWm
担还贷责任，在平稳较快发展的总目标下，尽最大可能的加速
m)]DGuS0市场经济，使国有资产发挥最大能力，以提高企业的经营效益中国论文网(W
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为最终目标，用最短的时间发展成为自主经营、自负盈亏的先中国论文网BN1pfN9B,F
进企业。
w+I^`5ETk)Q N04.选择具有可适性的政府购买多样化购买方式。很多专业中国论文网)s3t5}{aP
人士认为，应该借鉴西方和欧美发达国家的经验，对公益性的中国论文网!gxyg:@5uV*^
运输应实行政府公开补贴，并通过给予一些特殊扶持政策来决
(w`o^;l]+k'@.\0定政府对企业的实际补贴情况。根据我国实际的情况，企业的公
&J&~z7rKnu6]i0益性运输的亏损资金由政府补贴，使企业扭转以前的亏本状态
CI4~0~@9KU7p0达到盈利局面。这种政策是符合我国国情的，国家政府对青藏
S"ug Nk0铁路实行税费优惠等政策的做法都是属于政府补贴的内容。另
Ips9G$X%nbRP%V'b Ns0外，本文中还介绍了另一种改革方案，这种方案的实际内容是中国论文网 _Ax }n/}{
通过国家的有关政策扶持，从而达到降低运输成本的目的，同样
d$h's|gY$k%FP:q0也达到使铁路公司扭转亏损的局面。在铁路基础设施固定资产中国论文网`'mT|"f.L
折旧时，采用不同的计算方法得到的结果大不相同，这个结果
~5R'o8Km oUD0又直接决定着企业成本，从而直接涉及企业的最根本利益。
/M_!B M$e-X^1q0四、结束语中国论文网']*yR8?:ink~4z8L
铁路改革是大势所趋，以前的铁路企业经营模式既不能使中国论文网V3o0zQ6z}
企业更好发展，又给国家带来沉重的负担，因此，必须创新机制中国论文网7N I.i!Wf!J
进行改革。自2013 年两会召开以来，铁路部门已进行了大规模中国论文网'c'Xp
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的改革，原有的铁道部被改为中国铁路公司。改革后，中国铁路中国论文网 }i-w+s\,K/K
总公司对所有铁路运输调度指挥，实行全路段的统一管理，并
:pW&}{Sg O P0jy ]8o*u0且必须确保铁路的良好运营和安全，确保特殊运输任务圆满完
OF6\H4koZZ c0成，不断提高管理水平，为广大人民群众提供安全、便捷、优质
~)T'K(X3] k+XX[0服务。铁路发展规划和相关政策的研究划为交通运输部的职责。
g?(c#NT/f0O7qci0在新的改革模式下，政府部门应给与政策扶持，消费者应履行
?_N;N4{!x0好监督的责任，交通部门应规划设计更合理、更科学的铁路线，中国论文网y YM9q h&Hg~(A:L `
铁路公司应该在安全的前提下提高运输量和运输能力，并加大
s"Dx6jR6hp[3Z0科研力度，最终达到使国家、企业、消费者都满意的优秀企业。
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