铁路企业中的政府购买机制研究

铁路企业中的政府购买机制研究
\ R}m/[-e7\0张文煜中国论文网ET$_*p|1_R Qy
（兰州交通大学经济管理学院，甘肃兰州730070）中国论文网0PQAO'iA J&^gkxC
【摘要】在经历了高铁建设的快速发展之后，铁路改革走到了一个新的十字路口。文章首先对铁路行业内部实
I5M%U@.j p0施的“交叉补贴”这一政策进行了详细的描述，认为在我国计划经济的年代里实施“交叉补贴”是可以理解的。然后对政中国论文网/xM&{XI-[
企分开的铁路改革趋势和方法做了重点说明，并以西北铁路局的改革为实例，对其具体的改革设计原则、运行机制、发中国论文网6]HQ"B9W%}u\
展方向进行了重点探讨，表现了政府购买机制的必要性和可行性。
x5VB-N\!x0【关键词】铁路；公益性运输服务；政府购买机制中国论文网dA,{Xs
【中图分类号】F532.6 【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2013）12-0128-03
7vMc!|c;z0一、提出问题
JKnPz)C0现代铁路发展迅速，高铁、动车等在全国很多地方已经连中国论文网]5w%P @b
通，这不仅提高了运输速度，也大大增强了运输能力，方便了人中国论文网'G,Kh6~n-v
们出行和货物运送速度。在铁路运输中包括很多公益性的运输，
/}c)W9LX;u C0例如一些抢险救灾物资、重要军用物资以及一些特殊物资，另
.K.X5RdHV$e}0外像军人、学生等乘坐火车半价优惠也属于公益性运输。面对
IT2W+oNN[4o)X0这样的公益性运输，国家政府一般采取的处理办法是：这些公中国论文网f8w/jk'TfG1F._d1s
益性运输的亏损由人流高峰期的盈利来补充。因此，在没有国家中国论文网-k!KB9b;x*bQC n
补助的情况下，这些公益性运输对企业是否盈利有很大影响。中国论文网xZ9lOu;i
面对数目庞大的公益性运输，以及政府的一些特殊运输，
,o"q"PAz0使铁路部门的盈利变得非常微弱，特别是像西北铁路局这些公
/g@/?-y9g9aMT0益性运输较多的铁路公司，已经出现了亏损现象，在铁路部门中国论文网jb?G }A1M/R if?9P
的新一轮创新改革中，如果政府还是保持以前的态度，还是让中国论文网l]iD5r3?R
企业自己解决公益性亏损问题，国家和企业之间的界限模糊不
`+\0y%CLUpVa9w0清，铁路企业将很难在市场经济的社会里立足；如果企业的公中国论文网H F_7Z7sZj@
益性亏损完全靠政府补助，那么国家的负担则较重，则政府不

L8l#N({P6K1^4v0会同意这样的改制方案。本文对铁路部门改革的迫切性做了说

S\H4v2cym[z0明，然后重点说明了改制中存在的问题，并深入探讨了公益性中国论文网0Z
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运输的现状和改进措施，最后就政府融资购买公益性服务的新中国论文网*W)`vb],AT$X Xn
方案进行了详细探讨和分析。
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K0二、铁路部门的“交叉补贴”
(L!Sh0q,W;[s;k:~0在20 世纪，我国经济制度主要还是以计划经济为主，像铁
2A @$H-?!CC+~9?0路部门这样的运输企业都不缴或缴纳很少利润，国家都表示默
%s(kZ8ufa?2N0认甚至还点头许可，但在这种情况下政府要求企业提供一定的
/q/x)A-QJ}*I o1w0公益性运输，这样下来企业总是处于盈利微弱或者盈亏平衡的中国论文网Z-g,C9R.C_D.R ^dO
状态。所谓交叉补贴，就是政府从内部平衡企业亏损的策略，在中国论文网?.Oie[oqG
这个策略实施过程中政府以最小的成本获得最大的社会效益。
.j*h O%u4x9iF&a3`0通过实施交叉补贴政策，不仅可以防止铁路企业虚报成本，还中国论文网Kb*CPPs$cb p
降低了企业的社会监督成本，对企业和国家都有利。然而，在实
Zh#X|3OT:df,b0际运输中，政府的公益性运输不受距离限制，所有路程都必须中国论文网N Q(X9Vt
是统一的最低运价，这样使交叉补贴政策很难在铁路企业中实中国论文网;Hx7tg2P$V
施。有些不知情的人觉得，用于公益性运输的这部分费用让铁
9Y3N:M-z+Sa'C$To0路企业自己去承受，使国家的经济负担明显减轻，那些公益性
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F_N0运输造成的亏损在国家票价的管制下没有让消费者承担，而是
{f0C)vx&A0完全由铁路部门在承受，但是实际上到最后这部分亏损还是要中国论文网$Dk1K P;?{~H'R
政府补贴，最终承担的费用比之前的还要高。交叉补贴的实施，
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K?0最终并没有解决实际问题，不仅使铁路企业的利润减少，而且中国论文网t7\\!i,K{KZ*b
还使铁路企业在市场经济下的竞争力下降。中国论文网#sN#l1z!Ua:R%X%a%s
20 世纪80 年代，铁路部门先后实施了“放权让利”和“铁路
2aJZ5_[/a [0大包干”的改革，目的都是为了充分调动铁路企业的积极性，从中国论文网lq F&lc
而想获得更大利润。从一定程度上来讲改革是有成效的，它强中国论文网rV(Yul6d#Cv
化了铁路企业内部的经济约束，但是这种约束并不是靠市场机
$v&TUJ d0制来实现的。以及后面进行的几次改革，都没有从根本上解决中国论文网m}+Z(X(WL8u
铁路企业的本质矛盾。21 世纪初期，铁路部门试图实行“网运分
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V"Ly8uNf)M0离”的改革，也就是将铁路的运输经营和网络经营这两部分分
7~;V"ZZ?U0开来经营，这样就达到了一种垄断，这种改制明显是一种自私中国论文网1p-|(_&h&|7m4r
行为，与国家规定的目标很不统一，这种改革方案很快被相关
.hmi+l:auB0部门否决。
'w*@\:v`T,a0直到2010 年我国铁路部门的原始面貌还没有改变。从以中国论文网4H`M&a^a7X
前的失败改革或者试行可以看出：首先，国家铁路运输企业效
"C&IC,B+U5e3L0率低下、利润较小，主要是由于政府严重干预企业发展、企业又中国论文网
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对政府有很强的依耐性这项体制造成的，以前实行的一些表面中国论文网)GnT+r3s
上的改革，并没有触动本质，很难获得突破性的进展；其次，一中国论文网2[,d3ZZ#g&[1B+['z
些以企业为主体的改革，受到公益性运输问题的制约，企业只
Sy6M|.Ym)E\4X(k0为了自己利益而不管社会的改革政府是不会审批的，没有将企中国论文网 N|kn`+c
业作为运输市场主体的改革，都没有实质性的意义；最后，一份中国论文网#D y:b0M1x` G
好的改革方案，必须达到资源的有效配置，也要为企业增加利中国论文网Da,X&Q{;N
润，还必须满足政府的需求，并且满足大部分消费者的愿望，这
!@C5MDN(yI$]0样改革才能被各个部门通过且良好运行。中国论文网_St3?*{P0D
三、政府购买机制设计的基本原则
d-]I mi'jbHg0（一）西北铁路企业的运输现状和改制难点中国论文网S}Q:mNt1f"~:PB
在全国铁路运输中，西北铁路的公益性运输表现的更为突
4Ur3@7V%cU:G K0出，铁路运输企业想成功改制存在很大困难，但是对于我国其
p ?z*s5l1L*c;q4B0他铁路公司的改革具有很重要的实际意义。大量的分析研究表
4@*uMlC0明，影响西北铁路运输企业发展的主要原因有：（1）公益性较强中国论文网/cw4K1]7kp,C
的那几条铁路的经营严重亏损，从而导致整个西北铁路企业处中国论文网4^F.mhQ9U@?v n
于亏损状态或盈亏平衡状态；（2）铁路运输企业设立的部分制度中国论文网'B+A!t tX+I
等于形同虚设，没有达到原有的效果，例如成本约束机制已经
Hj#Y7T+cL*Y7J@0失去动力；（3）固定资产处于停滞状态。公益性和经营性不仅边
4Q8j"kG i:I)o,ak0界模糊，而且相互结合，这种作用下如果西北任一铁路企业对中国论文网xGL5L d,FW
现有的资产全部上市，那么肯定会出现无人敢接的局面。假如这中国论文网A
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类企业将公益性和经营性企业分开，单独对其中的经营性企业
~[L*R,y0上市，实现资产使用分类，这又是一种很难实现的条件。自从
G4?z2n&s$P-U*[02004 年国务院审批通过《中长期铁路网规划》后，各地政府与铁中国论文网/O0H*k%a0w!w
道部联合投资，已经建成了敦煌、西延等铁路，还有西平等铁路中国论文网1D'H2DJBS|:l,i ^o
线在建，并在规划设计西兰铁路客运专线等。这些由铁道部、各
s*{2G d?K @:sX0地政府等多部门联合组建的铁路公司，使铁路经营管理样式有
#_"p2O[g X%~0所增加。政府、企业等多部门共同参与西北铁路建设，开创了国
Z`#ml8j k _MB0有产权多元化的先例，在国内铁路企业改革中具有突破性的意中国论文网d)]]Ft$@
义，但是受行业规定的制约和地域的限制，只能逐步进行改革。中国论文网U'_j7{3N\Tk P
当前铁路运输企业运能很难扩充，资产管理混乱，特别是国家、中国论文网5@n z$ue9\ kl9Y
企业和市场的关系很难分清，这些因素严重阻碍了铁路企业上中国论文网Kxu^M u zL
市，必须遵循我国资本市场的上市标准，从分清政企关系入手，
?*Kc~n8[0突破各种难点，创造有利于优质运输资源上市的条件。
|:z w`jOd/wq5zAUW0（二）政府购买机制设计的基本原则
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l1[~0政府购买机制要想实施，必须遵循一定的原则，主要表现
7QHUk~0在：（1）政府职能转变原则。铁路生产经营中具有特殊性，最为
~6]:\jXRA*f C+c0a0明显的将利润收入看的比社会公益重得多，按照这样自由发展中国论文网ir'`r0g2R
下去，将会使社会福利水平降低。在经营过程中，铁路运输企业
:dAB#VW1m0的优势是控制信息和成本，如果监督力度不大，企业将会趁着
7i
JVO5U:R*NH0这个漏洞最大限度地操纵成本，国家必须对这种情况采取措
!OO@W3L p}H0施，防止企业垄断市场而获取很大利润，给消费者的利益造成
*Rtz1ycrHT)O0严重影响，同时政府应转变职能，减少对微观经济运行的干预，
t._&l+N!m_0加强对市场的调节和监管，提高公共服务基础。（2）企业市场主
.T oG/MT(zU9wm0体地位原则。要想让企业在市场经济中立足并良好发展，必须中国论文网F$qRx9F}G
实行政企分开。首先必须确定铁路运输企业法人的财产权，使中国论文网s3`0FO+gAd(Z
得法人具有独立的特性和市场主体的地位，建立规范的市场管中国论文网Z+iH:G NZPWd7^
理机构。相关资料表明，垄断性产业能够从这种制度中获取更
&xYk2\ `#A@!_EX0大的利润。铁路运输企业虽然希望政府出台更多法规，但是却
9p2mn#x5l eZL0希望政府减少对企业的干预和限制，在公平、公正的原则下和中国论文网'mc0m1y3BV6^
政府合作的基础下共同发展、互利共赢。（3）适应特定竞争方式中国论文网]#[Y9xJ$i
原则。铁路建设需要巨大的资金投入的，就现有的技术经济条
s-hAIVd`&DF(bo9h0件，在同一区间内铺设两条以上的平行线路是很难实现的，而
o`+\f'T~ ih7L0且纵向业务分拆这项改革没有经过审批，导致了铁路企业不仅
.v ~%aBE3E0要和同行竞争，还必须同其他行业竞争。铁路运输具有明显的中国论文网2[f Xc~ zj4K"p
优势，这种运输不仅运输成本低，能源消耗也远远低于其他运
)G8a%NomBi0输业，而且能够大量的运输，在与其他运输方式竞争时具有明
1x4M)Ul0h1g R{0显的优势。铁路运输企业要想实现市场化，必须进行资产上市，
AyW"mk"w0通过融资途径，得到投资商的支持。（4）制度变迁成本小于收益
+QYG(_^] t0原则。不合理的改制，不仅造成经济损失，而且还会导致成本升
-EaTpG)L%Q0高。如对铁路干线实行分割管理后，使铁路交易成本大量增加，
irN:yF9C3YL0铁路价格失控促使货物价格大范围增长，企业裁员又会增加维中国论文网%xMN ~o*Q;en
持社会稳定的成本。经过多种方案的分析比较，政府在选择改
7r
J$pM:yR0制方案时，只能选择交易成本较低、社会振荡相对较小的方案。中国论文网WS1g4f$L)?K
（三）政府购买机制运行的方向和着力点
&`(u Z[#Pkm0新方案的设计是在立足我国国情的前提下，全面了解和掌中国论文网 s%@?9Th,|
握各地域特性和路程情况，遵循党和国家要求的“深化国有企中国论文网0zvM-I:lb1^'p
业公司制和股份制改革，建立健全现代企业发展制度”的原则，
:wa/hR}0政府和企业形成较好的关系时，企业的资金来源有更多的途
0g8J(s#d)j?0aZX0径，并且在基础服务方面加大力度，当铁路企业亏损或者利润
aJ_xB/\0微薄时，国家将对其进行补贴，这部分补贴资金主要来源于税中国论文网
r&O{)\` I g-Mv
收，或政府给与企业一些特殊政策使企业的运输成本降低，采
S9K)vB#x rc0用多种方式购买公益性产品和服务，最终既要增加国家的税
YPArRf0收，还要使企业的利润和消费者的满意度均增长。中国论文网`.b wbP1X1r k
1.清晰界定政府与企业的产权关系。对于公益性的运输和
+L8I|M7o Eg G V}0其他的相关服务业，一般都是企业将所需产品生产出来，然后
D lu({-D*c}0以一定的价格卖给政府，最后政府以更低的价格将产品投放到
BT/X;?Zo ly0社会需要的各个地方。政府购买方式和市场调节机制的实施，中国论文网|Yr@6]p*W
说明了政府干预企业和市场的办法是不合适的，标志着交叉补
Q/hS'g%S"d)iu0贴办法被淘汰。在新的改革中，国家政府成为公益性运输的主中国论文网8LjI WW(c
体，政府对企业的公益性运输亏损进行补偿，政府主要靠税收
"@'}-R+X:h0来购买公益性运输，这样两者相互依靠、互利共赢、共同发展。中国论文网,GabJ4]@ _g
新型的购买方案要求：（1）企业不因政府的公益性运输而负债，
1v7[j^xV0如果企业经营不善无法生存，政府也不会替企业偿还债务。当中国论文网5Kb6J,_6D\bCY
需要交易时，政府与企业进行商量讨论互相达成协议，使双方中国论文网TAS+R(G1K ^1C
都达到目的且利益不受损伤，在运营生产中企业具有独立的产中国论文网_s^;tpq
权，并具有自主支配全部利润的权利，在使用和处理财产时企中国论文网"XZ;Da3p#x6UwWsj
业也具有独立权，不受政府和投资者的制约。（2）不仅要防止政
4Z)N1quEB b6UN0府对低效率资源的任意干涉，还要防止内部人的投机倒把。这
R"hM,})]+?0种产权明确的互相约束要求，说明政府在运行中的作用是征收
2wi9ux)@._0税务、帮助选择管理人员、监督；同时又指明了铁路运输部门的中国论文网;u*u#i3ZhKR
责任，既要承担一定的社会责任，又要受到投资人的约束。
3i.I2rE3|02.鼓励企业自愿提供公益性运输产品和服务。对铁路运输中国论文网7{U q0OoK
企业来说，必须能够回报社会，而且企业要为社会发展考虑，也
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`Y'Ta8S0是成为优秀企业和长远发展的前提。国家相关部门调查表明，
"\N-?9Jnu.^G0企业家对企业履行经济、法律等责任都比较赞同，但是对公益中国论文网+ZBO t4v,OHq)s
性的责任企业家认同的却不多。政府通过购买公益性运输服
v3P.g&P"`e'W0P0务，正好鼓励企业去上市融资、扩大运输能力，从而使企业获利中国论文网%{k ^9h%BN4r0]/E#{
后给国家上缴更多的利税，通过缴纳税金的多少来评价铁路企中国论文网&T/TL0[}HI'hc
业对社会贡献水平，引导企业更好的服务于社会。在国内各种
i:?RMd2a-u3C.ZX0因素的影响和世界金融危机的形势下，国家政府为了减轻铁路
q]{?)RWi'BM-_0涨价对消费者的影响和对市场社会的冲击，执行价格规制，同
I |3i0]|2P0时在对企业考核时将社会效益作为一项考核内容，通过铁路企
Ap/X9Wx/g W0业的自愿运输使得公益性运输达到最佳状态。
W#]GtP&N*u2s03.推动更多具备条件的铁路运输企业改制上市。这种改革
7O7N6K)G#V:B;v0方式一旦成功后，将会在更多的铁路运输企业中推广运行，促中国论文网n'oX"DO2q!z4Wl.D
使更多符合条件的铁路企业改制上市，扩大资金来源，增强企
m'^n9EXX*L.[0业的服务性，减少政府干预，是新机制在运行中良好发展的前
2Q{.i1n x `7^yw0提条件。即使像西北铁路局这样的公益性很强的企业，仍然有
}'FKtr0自己独立的财产，具有一些产权清晰、盈利较大的优良资产。在
0YhCh&[ Q8{+N0西北铁路中，像陇海线宝兰段等盈利较大的铁路线路，可以进中国论文网*ZyZQ Z4V
行改革并上市融资。当前形势下，西北铁路必须坚持以铁路局中国论文网(Jb:f%F3u?'u
为主体的改造，在改造中以现有的资源为基础，以建设集运输、中国论文网Ui8D:l j9r'l
XK
服务及其他相关产业为一体的现代化大型企业为目标，并加强
K$oi P:g0和其他企业的合作，联合一些有实力的投资企业，共同组建铁中国论文网u$wk;unGK
路股份有限责任公司。在铁路运输企业改制过程中，应注意以中国论文网d4\4EZ+]o}
下三点：（1）铁道部或其他政府授权机构起监督管理职责，对国
$Q9L5Q@c ?R0家财产的使用进行监督；（2）铁路公司上市融资的资金是有专
:~V/H b.x5Kc!Y!s+b0门用途的，例如用来兼并其他企业，以及大批量的购买主要物
9u!Rpiw!h0资和铁路先进技术的研发，还有新产品的引进和购买；（3）公司
)M%g.o m[{@5U0应该设立一整套完整的法人财产权，必须确保正常运输业务，中国论文网b9Z*vk)ZIsD
并负责筹集全部资金，而且要担当建设和运营责任，还应该承中国论文网
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担还贷责任，在平稳较快发展的总目标下，尽最大可能的加速
$Uf9l0KdFR0市场经济，使国有资产发挥最大能力，以提高企业的经营效益中国论文网qht!b4`&FBk
为最终目标，用最短的时间发展成为自主经营、自负盈亏的先
RA6l:gCDA!bw0进企业。中国论文网6o8TLFSU/]?z#{
4.选择具有可适性的政府购买多样化购买方式。很多专业中国论文网0r}1Al#D`
人士认为，应该借鉴西方和欧美发达国家的经验，对公益性的中国论文网it/L2tjkvx
运输应实行政府公开补贴，并通过给予一些特殊扶持政策来决中国论文网vI-r?J#I.w"h
定政府对企业的实际补贴情况。根据我国实际的情况，企业的公中国论文网NX@W$\7\6~8R
益性运输的亏损资金由政府补贴，使企业扭转以前的亏本状态中国论文网7_[n7Z8F T%N ][3V:A6z
达到盈利局面。这种政策是符合我国国情的，国家政府对青藏中国论文网 v#~T6rRrd-i
铁路实行税费优惠等政策的做法都是属于政府补贴的内容。另
Gf&P1I4@(s&Rd pj0外，本文中还介绍了另一种改革方案，这种方案的实际内容是
)|7P4Pk0J5{sn)G0通过国家的有关政策扶持，从而达到降低运输成本的目的，同样中国论文网],N
i!l9f ?3?T{U
也达到使铁路公司扭转亏损的局面。在铁路基础设施固定资产
g4vTK~dW5l1}7i(b0折旧时，采用不同的计算方法得到的结果大不相同，这个结果
ODB4v}_I'Es0又直接决定着企业成本，从而直接涉及企业的最根本利益。中国论文网Ng'@0h4NT1fT9T
四、结束语
%HBK9Cm"|0铁路改革是大势所趋，以前的铁路企业经营模式既不能使
M z)u5tc$w0企业更好发展，又给国家带来沉重的负担，因此，必须创新机制中国论文网
ND/|8`(T\7p
进行改革。自2013 年两会召开以来，铁路部门已进行了大规模中国论文网%w,z.xoq/Q"up
的改革，原有的铁道部被改为中国铁路公司。改革后，中国铁路中国论文网@ ?
k(gkPM7r$mD&g^
总公司对所有铁路运输调度指挥，实行全路段的统一管理，并中国论文网xe3] U r p4k(a
且必须确保铁路的良好运营和安全，确保特殊运输任务圆满完
O1y Q;zh Qt L0^5@0]0成，不断提高管理水平，为广大人民群众提供安全、便捷、优质中国论文网'M wfX6U
服务。铁路发展规划和相关政策的研究划为交通运输部的职责。中国论文网5y4uaZ(C_K{*ML
在新的改革模式下，政府部门应给与政策扶持，消费者应履行中国论文网7l W8f,Cc `\3~
好监督的责任，交通部门应规划设计更合理、更科学的铁路线，中国论文网I[#W5?/a&W)ep
铁路公司应该在安全的前提下提高运输量和运输能力，并加大中国论文网}"ZUhF}J/y
科研力度，最终达到使国家、企业、消费者都满意的优秀企业。中国论文网
L)W5\4D:x Xo[
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