免费开放时代：文化馆保障机制的建立
2016年2月18日 14:19 作者:黄 燕免费开放时代：文化馆保障机制的建立
□ 黄 燕
摘要：2011年随着国家文化部、财政部的联合发文，文化馆正式进入“免费开放”时代。通过探讨文化馆免费开放的时代背景、基本要求、特点和存在问题，对比文化馆与博物馆免费开放的差异，提出应尽快建立文化馆免费开放保障机制的建议。
关键词：文化馆 免费开放 保障机制
随着我国社会、经济的快速发展和人民精神文化需求的日益增长，党和国家不断加强公共文化服务体系的建设，各级党委、政府致力于推进公益文化设施的免费开放。
一、 文化馆“免费开放”的时代背景
2005年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出，“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。”
2007年6月，中共中央政治局召开会议研究加强公共文化服务体系建设。中共中央总书记胡锦涛主持会议。
2008年，中宣部、财政部、文化部、国家文物局联合下发的《关于全国博物馆、纪念馆免费开放的通知》（中宣发[2008]2号）。
2010年7月，中共中央政治局就深化我国文化体制改革研究问题进行第二十二次集体学习。胡锦涛发表讲话指出要加快构建公共文化服务体系，按照体现公益性、基本性、均等性、便利性的要求，坚持政府主导，加大投入力度，推进重点文化惠民工程，加强公共文化基础设施建设，促进基本公共文化服务均等化。
十七届五中全会提出“基本建成公共文化服务体系”，再次重申和强调了加强公共文化服务体系建设的重要性。
2010年,温家宝总理在政府工作报告中指出：“推进美术馆、图书馆、文化馆、博物馆免费开放，丰富人民群众的精神文化生活。”
2011年1月，文化部、财政部下发了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放意见》（文财务发〔2011〕5号）。
2011年2月，文化部、财政部召开全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放工作电视电话会议，全面部署免费开放工作。
二、 文化馆“免费开放”的基本要求
结合《意见》和文化部的会议精神，文化馆免费开放工作的要求可简要归纳两项内容和六项措施：
1、两项内容
一是公共空间设施场地的免费开放。这些设施场地包括多功能厅、展览厅（陈列厅）、宣传廊、辅导培训教室、计算机与网络教室、舞蹈（综合）排练室、独立学习室（音乐、书法、美术、曲艺等）、娱乐活动室等；
二是与其职能相适应的基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供。基本公共文化项目包括普及性的文化艺术辅导培训、时政法制科普教育、公益性群众文化活动、公益性展览展示、培训基层队伍和业余文艺骨干、指导群众文艺作品创作等。
2、六项措施
一是取消原有部分收费项目；二是限期收回出租设施；三是降低非基本服务收费；四是完善免费开放公示制度；五是制定应急预案；六是加强免费开放的宣传。
三、 文化馆“免费开放”的特点
1、文化馆是具有中国特色的基层文化组织，其运作机制有自身特点，与博物馆、图书馆存在较大差异。
“有形门槛”与“无形门槛”，免费开放关键在服务
对于文化馆、文化站来说，从成立之初就是“免门票”，但是有的文化馆热闹非凡，有的文化馆门可罗雀。对于老百姓来说，虽然没有门票这一“有形门槛”，但是文化馆是否提供了足够的公共文化服务项目成为他们进入文化馆的“有形门槛”。与博物馆和图书馆相比，文化馆没有固定的文物或图书，它所具备的功能是最鲜活的——群众文化活动、公益艺术培训、团队排练辅导、不定期的群众文化展览展示等等。“免费开放”的根本目的是推动公共文化服务的公益性、均等性、便利性，对于博物馆来说是免去门票，对于文化馆来说是提供足够丰富和高质量的公益服务项目。
2、基本要求容易达到，真正目标任重道远
解析国家对文化馆免费开放的要求，主要有两点：一是公共空间设施场地的免费开放；二是基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供。
设施场地免费开放。这意味着不能出租或挪用，文化馆站只要限期收回出租场地就基本达到要求。但是免费开放多少场地？免费开放时间是多少？免费开放的对象是否有限制？这些都没有明确规定。
基本公共文化项目健全和免费。《意见》中提及的6项服务内容对于机制比较完善的文化馆来说，大多是健全且公益性的，要达到国家要求并不难。但是这些免费的项目究竟有多少群众可以受惠呢？比如免费的文化艺术辅导培训，有的文化馆每天都开班，有的文化馆一周一次，有的文化馆由于经费不足每年才举办一次，同样是“免费培训”，但所带来的社会效益却相差甚远。
免费开放的最终目的是提高公共文化服务水平，扩大公共文化服务惠及面。政府部门如何制定免费开放的具体要求，文化馆如何明确免费开放的“量”和“度”，最终达到提高公共文化服务水平的核心目标，是一个复杂而艰巨的工作。
3、不同地区、不同规格文化馆“免费开放”要求不同
不同地区、不同规格的文化馆，在财政拨款、设施场地、人员数量都有较大区别，国家的“免费开放”意见是基本的、纲要式的规定，对于地区投入充足、政府重视的文化馆来说，可能是几年前就早已达到的目标；但对于还在实行以文补文，靠经营性收入维持的文化馆来说，无疑是工作机制的较大转变，存在不小难题。
同时，省级文化馆、副省级文化馆、地市级文化馆……不同规格的文化馆本身在主要功能的设置上也有差异，例如省级文化馆可能更侧重于对地市文化馆工作的指导和培训，市级文化馆侧重于举办示范性的、大型的文化活动，街道文化站侧重于服务辖区内居民。各级文化馆如何根据自身的主要工作职能，以“免费开放”为契机，走出自己更有成效的公共文化服务之路，是一个值得探讨的课题。
四、 文化馆“免费开放”的存在问题
各地、各级文化馆现状各不相同，“免费开放”工作开展的具体现状与问题也有所差异，但综合来看不少文化馆都存在以下难点。
（一）、公共文化投入不足，机制滞后，制约免费开放的推进
1、场地、设备的维护和管理经费不足
由于免费向群众开放，文化馆场馆的水电、管理、维修、安全、卫生经费都大幅增长，器材设备的耗损情况也日渐加速。如果不按照免费开放的要求，仔细核算并划拨相应经费，文化馆的场馆和设施维护都会遇到较大困难。
2、公共文化项目的政府投入增长较慢
目前，在公益培训、送戏下乡、公益展览等长期开展的公共文化服务项目中，部分地区政府专项经费投入不足，增长极慢，这导致文化馆服务的惠及面较小，社会影响较低，不能充分体现文化惠民的宗旨，难以满足人民群众日益增长的艺术服务需求。
3、公共文化活动场地缺乏
一些地方的文化馆馆舍条件较差，有的不是独立馆舍，有的缺乏室外活动场地，群众文化活动场地不足。
（二）人员经费投入有缺口，自筹经费负担沉重，严重影响公益服务和队伍建设。
1、人员经费实际差额拨款，差额部分单位创收自筹。
虽然许多地方的图书馆、文化馆属于财政核拨（全额拨款）的公益性事业单位，但长期以来，实际实行的是人员经费差额拨款，差额部分需要单位通过创收自筹解决。
2、部分文化馆还要负担退休员工的部分津贴、慰问和相关补助等。
由于自筹经费负担沉重，文化馆要将大量的时间和精力投入到筹措经费当中，难以全身心地开展公益服务、拓展业务，使公益性服务难以全面持续推进。另一方面，由于人员经费的缺口，即使文化馆千方百计增加收入以尽量保障员工待遇，但员工收入一直处在较低水平或不稳定状态，容易导致艺术专业人才流失，影响队伍建设和可持续发展。
（三）部分人事政策不尽合理，与现实脱节，影响公益服务开展。
1、人员不足，影响开放力度。
为解决免费开放带来的管理和服务人员紧缺问题，不少文化馆在编制难以增加的情况下，聘用了合同制职工，但这些职工的管理政策滞后，缺少财政投入，进一步加重了单位自筹经费压力。
2、职称体制与现实脱节，影响专业人才积极性。
一些地区群众文化专业职称评审规定滞后，不适应目前群文工作的开展，同时有的文化馆还存在聘用人数限制，导致许多在群文领域工作多年的专业人才，有的难以评上相应职称，有的评上职称也无法受聘，对工作积极性产生一定负面影响。
五、 文化馆“免费开放”保障机制的建立
文化馆、文化站是政府的公益性文化事业单位，是保障人民群众基本文化权益的重要阵地。免费开放是实施文化惠民工程的重要内容。建议尽快建立免费开放保障机制，保证这一惠民措施真正落到实处。
（一）建立组织保障。建议文化、财政部门加强对免费开放工作的组织领导，将免费开放作为公共文化服务体系建设的重要工作，纳入文化建设总体规划，纳入财政预算，纳入重要议事日程。建立统筹协调、密切配合、分工协作的工作机制，加强免费开放工作的组织和领导。
（二）建立经费保障机制。建议财政部门根据文化馆（站）公益性文化单位性质，按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的原则，建立免费开放经费保障机制，保证免费开放后正常运转并提供基本公共文化服务。并探索建立公共文化多元化投入机制，鼓励社会力量捐赠和投入，拓宽经费来源渠道。
（三）总结借鉴博物馆免费开放的经验教训，明确博物馆与文化馆的区别，增强免费开放保障机制的可行性。
博物馆的免费开放投入，可以用历年门票收入为衡量的重要标准。但文化馆自成立以来，便没有门票收入，免费开放的经费保障应与具体的公共文化服务项目挂钩，与文化设施和场地挂钩，参照国家文化部制定的文化馆站评估标准，结合本地区群众文化需求，制定具体的免费开放经费保障标准。不仅要区别博物馆与图书馆、文化馆，而且要区别图书馆与文化馆的功能差异，增强保障机制的可操作性，切实满足免费开放的需求。
（四）区别基本公共文化服务项目与提高型、个性化文化服务项目的开放要求。
按照《意见》，对群众基本的、普及型的文化项目，切实做好免费开放工作，对文化艺术门类中提高型、个性化的文化项目，实施成本收费的模式。在免费开放保障经费有限的情况下，服务向未成年人、老年人、农民工等特殊人群倾斜。
参考文献:
[1]《文化部详解美术馆、图书馆、文化馆免费开放新政》，中国网文化中国，2011.2.18
[2]《宁波探索文化馆免费开放服务新模式》，中国文化报，2011.2.25
[3]刘文杰《成都试验区公共文化服务创新及其发展方向的政策思考》，四川行政学院学报，2009年第5期.
作者单位：广州市文化馆
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