独立学院办学存在的问题与对策
2017年11月03日 13:24 作者:黄俊摘要： 独立学院发展至今在促进民办教育吸引民间资本扩大招生规模都起到了积极意义，但是面临不少的问题，如何在公办高校和高职院校之间办出自己特色是一个核心问题，同时教育部的应用技术性大学试点改革对独立学院即是机遇也是挑战，本文从独立学院存在的问题和如何转型提出个人看法
关键词；应用技术性大学 独立学院 转型 机制改革 对策
一、独立学院发展的现状和问题
独立学院最初的设立依据是来自中华人民共和国教育部令（第26号）《独立学院设置与管理办法》（以下简称办法），按照其中第二条的定义：本办法所称独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。在所谓高校产业化的大环境下各普通高校纷纷成立了独立学院，到现在为止，全国的独立学院为320所，基本承担了全国40%的本科招生计划，不可否认，独立学院在扩大招生规模、吸引民间资本、促进民办教育的发展都具有一定积极意义，特别是国家教育教育经费不足的情况下给更多学生提供大学的读书机会上具有正面意义。但是独立学院发展至今依然存在不少的问题。
1独立学院的定位不清晰。
对于独立学院究竟如何定位，目前学者是终说纷纭。高校本身的功能是提供人才培养、科学研究和社会服务，独立学院定位到底是以哪一个功能为主显得非常重要， [1]换言之，独立学院到底是教学型、教学科研型或者科研型，不同的导向产生不同的定位。目前211或者985高校的定位一般都是综合性科研为主的大学，高职院校或者民办高校也基本定位是应用技术性，独立学院既要区别于母体（申办院校）又要区别于一般高职院校，从目前的相关立法上没有明确的定位。导致了独立学院培养的学生在理论功底上明显不如公办院校，在实践能力上不如高职院校这种尴尬境地，至少没有体现出明显的独立学院的特色，使得学生在就业上没有明确的优势地位，以重庆人文学院为例，既有师范方向的专业还有以汽车修理学前教育护理等市场导向的服务类专业，还有艺术类法学类专业，使得学院定位成综合性的学院模式，这种模式和母体学校是否有明显区别？是否具有竞争优势？能否培养出自己的王牌专业？很多国外著名的私立高校都是以专业来排名的，例如加州理工学院，麻省理工学院。过于追求大而全是否真正合适自己是学院未来定位的关键。从最初的独立学院的产生的原因，或许立法者是想借鉴欧美私立高校的模式，探索出一条具有中国特色的私立高校模式，同时也是为了公办高校的人事制度改革提供一个途径，作为事业单位的高校改成聘用制管理的模式或许是未来的发展趋势，在改革中如何借鉴国外私立高校模式的精华也是值得我们思考的问题。
2独立学院的人才培养模式模糊
以法学教育为例，目前不论是重点大学还是独立学院，基本还是传统的课堂讲授为主的模式，在专业设置、人才培养方案和教材的选定上没有十分明显的区别。例如在教材的选择上很多独立学院还是选择了和公办高校相似的教材，同时司法部规定的14门核心课程是必修课程，这种不顾生源条件的统一教材的做法是否真正适应独立学院？而目前法学的就业门槛高导致的就业难已经是一个严重的问题，基本上很多高校为了追求大而全的综合性大学都开设了法学专业，法学的主要就业方向是面向律师事务所、法院检察院或者企业法律顾问，而这些单位首先都要看学生是否通过了国家司法考试或者国家企业法律顾问考试，相比而言，独立学院和公办高校的考试通过率来看，独立学院整体通过率过低，如何在人才培养上体现出每个学校的特色也是一个非常迫切的问题。
3独立学院的财务监管不到位
由于独立学院机制上不同于公办高校的党委领导，而是采取类似公司模式的董事长领导模式，公办高校有党委或者国家审计的监督模式，而独立学院的成立就是出资人出资设立为主的模式， [2]换言之，出资人类似于公司法的实际控制人或者大股东，如何监督大股东的权利滥用至今还是公司法面临的难题，虽然按照《办法》第四十三条的规定：独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。第四十七条独立学院应当在每个会计年度结束时制作财务会计报告，委托会计师事务所依法进行审计，并公布审计结果。按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称条例）第四十四条的规定： 出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。第三十七条的规定：在每个会计年度结束时，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校应当从年度净资产增加额中、出资人要求取得合理回报的民办学校应当从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金，用于学校的建设、维护和教学设备的添置、更新等。虽然有这些法律规定，但是法律规定的模糊性导致实践中如何操作成为难题，首先审计方式上独立学院采取的是第三方审计（会计事务所审计），但是作为有偿审计，审计费用的多少和如何选择会计事务所是董事会决定，如果审计意见是无法表示意见或者否定意见或者有保留意见，暗示了独立学院的财务的真实性合法性存在问题，如果连续三年审计都是这样的结论，出资人或者法定代表人会面临何种行政责任或者刑事责任相关立法没有明确规定，同时即使是国内上市公司经过审计的财务报表都存在很多质量问题，另外，审计结果的公布方式、向谁公布、公布的频率没有明确规定，目前独立学院财务审计真正实施的结果不得而知，至少从教育部门的相关网站或者地方教育部门的官方网站没有相关内容 [3]。
另外出资人按照规定应该提取25%的净收益作为发展基金，用于教育事业，暗含剩余的75%可以作为出资人的合理回报，这么高比例的回报是否是合理回报，现在很多民间资本都涌入教育产业，不论是学前教育，培训教育还是学历职业教育，换言之教育产业的资本回报率相当具有吸引力，以《条例》中的规定净收益的75%都可以作为合理回报来说，已经算是高额回报了，而独立学院多数的出资人都是民间资本，主办高校一般也是以所谓品牌管理等作为投入， [4]换成公司制的说法就是股东只有两个，而民间资本占绝对多数，这种分红模式是否真的属于合理回报值得深思。以重庆人文独立学院为例，至今学校并没有在内部公开财务审计情况，特别是学校建校以来的营利情况和利润分配情况，特别是学院的主要支出比例，从根本上来说，合理回报不可怕，可怕的财务不透明，学院投入教育的投入比例，教师的工资增长比例是否可以健康持续的发展才是学院未来发展的重要问题。
4独立学院的体制缺陷
虽然独立学院已经实现了五个独立，独立校园，独立办学，独立招生，独立法人独立财务。由于出资人的绝对控股地位，使得独立学院只是在财务上人事上管理上独立于母体学校，但是如何使独立学院真正独立于出资人才是真正的核心问题， [5]换言之，独立学院的法定代表人是校长还是出资人，独立学院的法人财产权是属于学院还是出资人才是真正的破解体制问题的关键，欧美私立高校发展多年有着较为成熟的管理模式和经验，如果借鉴公司法股东大会董事会监事会三权分立模式的话，在股东大会内部中小股东如何监督大股东也是公司法至今无法解决的问题，公司制度是以资本多数制为基石的组织模式，换言之，大股东具有绝对的话语权，那么学院院长最多不过是董事会任命下的总经理，在有限任期下如何平衡学校的总体利益和个人的职位和出资人的利益是一个难题。究其本质，独立学院到底是高校还是公司？目前独立学院登记的非企业事业单位（自收自支），按照《办法》以重庆人文科技学院为例，出资人目前已经建立了2所独立学院和1所高职学院，三所学校是否实现了真正独立，会不会成为类似于公司法规定的关联方或者存在关联方交易？并且校长并非学校董事会成员，董事会会议也不是定期举行，会议提案更是所谓高度保密，这使得出资人即是出资人还是重要的决策者，不论是学院建设还是教师的工资薪金调整方案一切都要由出资人来一票决定，即使做出的决议也是很少执行或者严重拖延。换言之就是独立学院本身到底属于公益性还是营利性为本质目的，从《办法》第三条的规定：独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业[6]。公益性事业的定位同时还允许出资人获得合理回报或许本身就存在冲突。或许是以公益性为主营利性为辅的双重目的不得而知，在缺乏内外监督机制的情形人如何约束出资人不干涉教学活动如何保证独立学院的健康持续的发展是未来独立学院立法的重点问题。
5 独立学院的人事制度缺陷
由于独立学院本身没有国家财政拨款，所以人事制度主要是以聘用制为管理模式，虽然按照《办法》第三十六条的规定：独立学院应当按照国家有关规定完善教师聘用和管理制度，依法落实和保障教师的相关待遇。似乎独立学院的教师管理模式和公办高校没有太多区别，但是如果独立学院没有依法落实和保障教师的相关待遇确没有相关的法律责任，那么该条文的可操作性就是一个难题。是参照事业单位管理还是企业模式立法没有明确说明，这些制度上的缺陷导致独立学院的教师人员流动比起公办高校更加频繁。从而导致独立学院中高层管理干部相对稳定而基层教师队伍不稳定的尴尬局面，一个没有很好的激励约束机制的人事制度注定没有吸引力。同时，在工资薪金社会保险等方面如何做到具有吸引力上也存在严重缺陷，相比公办高校的各种补贴和社会保险而言，独立学院没有任何优势，这样导致独立学院很难吸引优秀的人才。另外在职称评定上由于是参照公办高校的评定模式所以导致独立学院评高级职称普遍较难，在国家科研经费总体向公办高校倾斜下的背景下，独立学院想要申请到课题的难度可想而知。换言之，高校作为教育机构还是应该以教师的权益作为重要的考虑因素。就重庆人文科技学院目前情形来看，首先，高层基本还是由出资人任命为主，其次，在工资薪金待遇问题上并没有向一线教师岗位倾斜，教师的70%的收入来自课时费，基本工资较低。同时，工资薪金的调整幅度和频率上没有明确的政策，导致行政人员待遇更具有吸引力和工资薪金多年停滞不前。最后，在教师培养上存在严重不足。很多老师基本都成了多面手，在课程安排上完全没有体现出自己的专业方向，由于主要工资来自课时费，所以多上课成了主要任务，导致多数老师没有精力时间去做科学研究或者进修。
二、独立学院的转型和相应对策
1转型政策出台的背景
2014年教育部正准备研究出台《应用技术型大学转型实施方案》、《校企合作条例》等配套政策，借此来深化高校改革的序幕。第一批全国试点单位34所目前已经公布， 众多独立学院、民办高校和二本高校和高职院校都在申请进入试点单位名单，如果这些院校都改成应用技术性大学，那么彼此的界限基本消失，那么是否暗示新一轮高校合并风是否兴起笔者不得而知。以笔者之见，其中原因第一可能会涉及到些招生，专业设置等优惠政策，第二可能会有部分财政拨款到试点单位，姑且不说该方案是否真的合适我国国情，或者所谓借鉴德国职业教育的先进经验，由于具体实施方案还没公开不好妄加评论。出台一项新的政策或者立法，至少应该进行充分的论证和调查研究，另外政策出台之前是否进行公开征求意见，转型不代表独立学院目前存在的问题可以很好的解决，在还没解决历史遗留问题的情看下贸然进行大的改革是否真正可以实现独立学院的健康发展笔者表示疑问。
2独立学院的相应对策
首先，对独立学院定位不清晰的问题应该在立法上有所体现，重新修订相关立法，笔者认为，定位于教学型单位相对比较合适，结合应用技术性大学转型实施方案的规定，在专业设置上，实践教学上要区别于重点大学和高职院校，在制度上更加灵活充分授权让独立学院自己根据自己的实际情况进行定位。
其次，在人才培养模式上加强复合型人才培养和冷门人才的培养。目前多数独立学院采用重点大学的教材或者教育部规定的统编教材，完全不顾独立学院生源的实际情况。笔者建议独立学院可以自主选取教材。使得课程设置更具有灵活性。还可以根据不同专业设置不同的培养模式，以法学人才培养为例，英美法系一般是以案例教学为主导的学徒培养模式为主，基本上强调学生的自主学习，老师的引导为辅的模式，而大陆法系还是更多以课堂讲授的模式为主，在学制安排上大一到大三以理论讲授为主，大四集中实习。一般高校更倾斜于后者，显而易见，后一种模式对于启发学生的创造性和主动性学习存在明显不足。笔者认为：法学培养首先应该以复合性人才培养为主，换言之，法学可以结合会计类、新闻类或者管理类专业进行设置，而不是一味求过高的法学专业深度，以目前很多法务会计培训为例，目前不论公办还是独立学院都没开设法务会计方向，而对于用人单位而言如果能很好的熟悉会计和法学的复合型人才相对于单一专业背景而言肯定有一定的竞争优势，同时还可以培养学生的定性分析定量分析能力。
再次，对于独立学院制度缺陷引发的财务监管和人事管理模式等相关问题可以分别采取下列相关对策。
1，首先，立法上明晰独立学院的法律性质，特别是明确独立学院到底是企业性质还是事业单位性质，在税收财政政策上有所体现。目前独立学院大致分为企业投资型，政府投资型，混合投资型。可以参考公司治理结构中的合理成分进行改制，例如参照国有独资公司中职工代表进入监事会的模式，强化内部监督机制，特别是加强工会和党委的监督机制，在外部监督上加强政府监管和社会监督的比重。例如校董事会中有一定比例的政府代表，类似于公司法中的独立董事，虽然不从公司得到报酬和担任职务，但是对大股东的决议有监督权。换言之，政府主管单位不因是民办高校而有意不管。在出资人资格的问题上可以考虑借鉴国有企业改革的模式，所有权和经营权相分离和混合所有制的理念，允许政府主管单位参股独立学院。
2其次，对财务制度的透明化问题，可以考虑设立政府审计学院付费的模式或者政府和第三方联合审计的模式来进行。特别是对独立学院的办学成本（人工工资、固定资产支出等）学费收入等严格审计，在如何平衡出资人和学校发展经费和教师待遇上问题上有所创新，细化三方的比例关系和违反相关规定的法律责任。特别是监督出资人是否把个人支出算入办学成本，同时可以考虑类似基金公司托管制度，可以把一定比例的办学经费委托银行或者政府等进行第三方托管，从而防止独立学院破产导致的后续问题。同时建议特别提留一定的净收益作为学校的科研经费从而鼓励教师进行科研活动。为了留住更优秀的师资可以考虑借鉴公司中员工持股或者股权激励机制，从而更好的稳定师资队伍。另外可以让独立学院向主管单位和职工代表大会定期公布财务报表，以更好的监督独立学院的财务问题。对于出资人取得的回报过高的问题可以修改相关法律法规，重点是合理划分出资人回报、教师工资增长机制和学院发展关系，可以参考公司法的规定提取合理比例的独立学院发展基金和公益金。
3最后，在人事管理模式的设立上可以借鉴国外的终身教授制度，根据学院的自身情况分别规定教学型，实践性或者科研型教师的不同定位，不同的定位不同管理模式，对于具有突出贡献的教师可以考虑设置终身教授制度，在职称评定上，笔者建议教育部首先针对独立学院或者其他民办高校制定职称评定办法，针对于教学为主的独立学院可以考虑以教学效果为主要指标的评定职称办法进行改革，从而探索不再以论文数量为主要指标的评定模式。另外探索独立学院内部职称评定办法的试点工作，独立学院应该采取不同于公办高校的评定条件。同时在独立学院科研项目立项难的问题上，主管单位在科研立项上对独立学院有所倾斜，从而培养独立学院青年教师的科研能力，在独立学院教师编制问题上，可以参照事业单位管理模式，以事业单位的标准缴纳五险一金，从而更好的稳定独立学院的师资队伍。
总之，独立学院的转型是一个系统性工程，制度创新人事改革或者立法的完善都是一个长期渐进的过程，我们应该避免历史问题还没解决新问题又不断出现的尴尬境地
该文章是西南大学育才学院（现重庆人文科技学院）申报的国家课题十一五国家课题独立学院应用型人才培养模式研究FIB070335-B12-05的研究成果。 该项目起2010年到2012年
参考文献
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